III SA/Gd 42/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 lipca 2015 r., nr [...] oraz umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia 28 lipca 2010 r. (nr [...]) Wójt Gminy przyznał B. H. świadczenie pielęgnacyjne, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad teściową – A. M. H., w kwocie 520,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 września 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 6 lipca 2015 r. zawiadomiło B. H. o wszczęciu z urzędu postępowania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 lipca 2010 r. Decyzją z dnia 16 lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy z dnia 28 lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ zacytował art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że przepisy te ustalają swoistą hierarchię osób mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Uprawnienie krewnych pierwszego stopnia wyprzedza analogicznie uprawnienia innych osób zobowiązanych w dalszej kolejności do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1a cytowanej ustawy osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w dalszej kolejności, mogły uzyskać prawo do świadczenia jedynie wówczas, gdyby zabrakło krewnych pierwszego stopnia lub gdyby żadna z tych osób obiektywnie nie mogła takiej opieki sprawować, np. ze względu na własną chorobę, niepełnosprawność, a nie jedynie z uwagi na to, że z przyczyn ekonomicznych nie chce zrezygnować z zatrudnienia. Dalej organ zauważył, że B. H. jako synowa osoby wymagającej opieki nie spełniała przesłanek określonych przepisem art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie była podmiotem zobowiązanym do alimentacji w stosunku do teściowej. Mimo tradycyjnego pojęcia rodziny synowa nie jest osobą spokrewnioną z teściową w rozumieniu przepisów prawa. Prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego odsyła art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obowiązek ten sprowadza się do dostarczania środków utrzymania i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych, w związku z czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W sprawie występują krewni w linii prostej, którzy w pierwszej kolejności są zobowiązani do alimentacji względem matki tzn. córki i syn. B. H. jako powinowata nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji w stosunku do teściowej, co oznacza, że nie jest podmiotem uprawnionym do przedmiotowego świadczenia. W konsekwencji przyznanie B. H. świadczenia pielęgnacyjnego na teściową nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji i należało stwierdzić nieważność tej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzuciła, że nie została poinformowana, iż jedynie najbliższa rodzina może ubiegać się o świadczenie. Decyzją z dnia 8 listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 16 lipca 2015 r. Organ odwoławczy stwierdził, że organ prowadząc postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym i uwzględni wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Co istotne, prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, wynikającego z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter norm prawnych bezwzględnie obowiązujących, a to oznacza, że aby móc otrzymać świadczenie pielęgnacyjne trzeba spełnić wszystkie zawarte tam przesłanki. Słusznie zauważa strona, iż to jej mąż - a syn A. M. H. jest uprawniony do wskazanego świadczenia. B. H. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku twierdząc, że nie do końca rozumie treść decyzji. Podkreśliła, że nie czuje się winna zaistniałej sytuacji, gdyż błędy popełnili urzędnicy przyznając jej świadczenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wskazanych. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2015 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 28 lipca 2010 r. (nr [...]) przyznającą B. H. świadczenie pielęgnacyjne, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad teściową – A. M. H. na okres od dnia 1 września 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 23), dalej jako "k.p.a.", a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracyjny wskazuje na jej wadliwość od dnia wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Przy czym rozstrzyga wyłącznie o nieważności decyzji, a nie jest uprawniony rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu o czym strona została powiadomiona w dniu 6 lipca 2015 r. Sprawa niniejsza dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepisem prawa materialnego, który stanowił podstawę uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 lipca 2010 r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1a. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Organ stwierdził, że w sprawie występują krewni w linii prostej, którzy w pierwszej kolejności są zobowiązani do alimentacji względem matki tzn. córki i syn. B. H. jako powinowata nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji w stosunku do teściowej, co oznacza, że nie jest podmiotem uprawnionym do przedmiotowego świadczenia. W konsekwencji przyznanie B. H. świadczenia pielęgnacyjnego na teściową nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji i należało stwierdzić nieważność tej decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08 i powołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (vide: wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2009r., II OSK 57/08 oraz z dnia 2 czerwca 2015 r., II OSK 2669/13). Tak więc spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 959/08 oraz z dnia 23 października 2015r., II OSK 390/14). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych na moment wydania decyzji przez Wójta Gminy była niejednolita. W orzecznictwie sądowym istniały daleko idące rozbieżności interpretacyjne ww. przepisów, co w konsekwencji spowodowało przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: "Czy osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.)?". Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 9 grudnia 2013 r. podjął uchwałę I OPS 5/13, że: "Osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.)." Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają na celu ujednolicenie orzecznictwa sądów administracyjnych. Celowi temu służy ich pośrednia moc wiążąca, która przejawia się tym, że zgodnie z art. 269 § 1 i § 2 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W takich przypadkach skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanej wyżej uchwale. Mając zatem na uwadze, że odmienna interpretacja przepisów prawa - art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych - które budziły istotne wątpliwości nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, należało zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzająca ją decyzję z dnia 16 lipca 2015 r. uchylić zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a.). Na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. sąd umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Z prezentowanego wyżej stanowiska Sądu wynika, że brak było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nieważności decyzji przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu. W takim stanie sprawy Sąd stwierdził, że istnieje wyrażona w art. 105 § 1 k.p.a. podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).