IV SA/Wa 774/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej również "SKO", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r. znak: [...] Burmistrza Miasta W. (dalej również "Burmistrz Miasta", organ pierwszej instancji") w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej utwardzenie powierzchni gruntu płytami MON i kostką brukową z podniesieniem terenu i wyrównaniem (niwelacja do rzędnych terenów przyległych), przeznaczenie terenu pod składy magazynowe materiałów stałych (dalej również "inwestycja"), na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], położonej w W. przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika, że po rozpoznaniu wniosku W. B. (dalej również "inwestor", "skarżący") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, Burmistrz Miasta stwierdził, że planowana inwestycja, tj. wyłożenie terenu kostką brukowa i płytami betonowymi ma na celu zmianę sposobu zagospodarowania terenu na przyszłą funkcje składowo-magazynową. Przekształceniu ma podlegać cała działka o powierzchni 2,6034 ha i ma być zajęta przez obiekty budowlane. Tym samym planowaną inwestycję Burmistrz Miasta zakwalifikował jako inwestycję mogąca znacząco oddziaływać na środowisko, o której mowa w § 3 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej również "rozporządzenie"). Wobec tego, że inwestor nie legitymował się decyzją środowiskową, określoną w art. 81 lub art. 84 ustawy, Burmistrz Miasta decyzją z [...] grudnia 2015 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej również "u.p.z.p.") w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej również "ustawa środowiskowa"). Inwestor nie zgodził się z decyzją organu pierwszej inwestycji i wniósł od decyzji odwołanie. Zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów ustaw: z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. SKO decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji i wskazało, że Burmistrz Miasta słusznie zakwalifikował inwestycję jako mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor, mimo wezwania - zawartego w piśmie z 16 września 2016 r. organu pierwszej instancji - do złożenia stosownej decyzji lub pisma, nie zastosował się do tego wezwania. W związku z tym zasadna, zdaniem SKO, była odmowa ustalenia warunku zabudowy dla inwestycji. Organ odwoławczy wywiódł, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do treści art. 86 ustawy środowiskowej, wiąże organ wydający decyzję o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Co więcej, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem ustalenia decyzji o środowiskowych uwarunkowań wiążą organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Konkludując, SKO wskazało, że nie dopatrzyło się naruszeń przepisów ustaw wskazanych przez inwestora w odwołaniu. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu nie miały zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane. Natomiast, w przypadku gdy inwestor uważa, że naruszone zostały przepisy ustawy o ochronie danych osobowych to przysługuje mu prawo do złożenia skargi do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Skargę na decyzję z [...] lutego 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniósł W. B. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: • art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, • art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, • art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 oraz art. 15, art. 10, art. 64 § 2, art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej również "k.p.a."). W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczył działki stanowiącej nieużytek i grunt rolny w granicach administracyjnych miasta W. Skarżący wskazał, że wniosek nie przedstawiał żadnej kubatury obiektu, stąd nieuzasadnione było uznanie, że utwardzenie terenu stanowi obiekt budowlany. W ocenie skarżącego, skoro nie ma obiektu to nie ma mowy o infrastrukturze towarzyszącej obiektowi budowlanemu. Planowana inwestycja nie jest zatem przedsięwzięciem, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący wyraził przekonanie, że w sytuacji gdy jako inwestor ma uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla potrzeb sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego to powinien mieć pewność, że organ może nakazać jej pozyskanie w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potrzebne dla sprawy uzgodnienia i decyzje uzyskuje organ, a nie petent. Z kolei przepisy ustawy środowiskowej, w ocenie skarżącego, nie nakazują, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma uzyskać petent starający się o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla utwardzenia terenu płytami i kostką brukową. Ponadto skarżący wskazując na naruszenie przepisów postępowania podniósł, że organy orzekające w sprawie przy wydaniu kwestionowanych decyzji posłużyły się opinią Wydawnictwa [...], która w jego ocenie nie jest opinią biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. i nie powinna być dowodem w sprawie. Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu, że nie zawiadomił go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 k.p.a.) oraz nie podjął próby ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 15 k.p.a.). Ponadto skarżący podniósł, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, poza przytoczeniem norm prawa, brak odniesienia przepisów do realiów rozpoznawanego wniosku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga W. B. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2016 r. nie narusza prawa i jako taka podlega oddaleniu, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Z przedłożonych akt sprawy wynika, że skarżący - wnioskiem złożonym 2 września 2015 r. - domagał się ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na utwardzeniu powierzchni gruntu płytami MON (rodzaj płyt, które mają zastosowanie m.in. w szybkiej budowie dróg dojazdowych stałych lub tymczasowych, utwardzeniu nawierzchni i terenów podmokłych o niestabilnym gruncie - przyp. Sądu) i kostką brukową z podniesieniem terenu i wyrównaniem, celem niwelacji do rzędnych terenów przyległych i przeznaczeniu terenu pod składy magazynowe materiałów stałych. Inwestycja miała być zrealizowana na terenie całej działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], obręb W. o powierzchni 2,6034 ha. Wniosek został rozpoznany negatywnie dla skarżącego, czego wyrazem jest kontrolowana obecnie decyzja. Istota sporu sprowadza się do oceny czy uzasadnione było wydanie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji z uwagi na jej zakwalifikowanie do przedsięwzięć mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i konieczne było uprzednie przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wymaga wniosku inwestora, który stosownie do treści art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Do katalogu decyzji wymaganych przepisami odrębnymi należy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej). Decyzje taką należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (art. 72 ust. 3 ustawy środowiskowej). Wolą ustawodawcy było bowiem, aby na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego ocenie podlegały wszystkie potencjalne zagrożenia dla środowiska. Co więcej, aby wyniki oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko wyrażone w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowanych były uwzględniane przez organy wydające rozstrzygnięcia na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego. Nie powinno budzić wątpliwości skarżącego, na co wskazują zarzuty skargi, że wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych warunkach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika z obowiązujących przepisów prawa. Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie, że brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania takiej decyzji. Za chybiony uznać również należy zarzut, że o wydanie takiej decyzji ma wystąpić organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Takie twierdzenie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Oczywiście nie każde postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji ma być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowanych. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane m.in. dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej). Przy czym przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin (art. 3 ust.1 pkt 3 ustawy środowiskowej). Katalog przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostały zaliczone przedsięwzięcia polegające na zabudowie przemysłowej, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż objętych formami ochrony przyrody lub w otulinach form ochrony przyrody, a przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia (§ 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia). Zdaniem Sądu, organy administracji w sposób uprawniony zakwalifikowały planowaną inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia. Z treści wniosku inicjującego postępowanie w sprawie wynika, że skarżący chce realizować inwestycję, która polega na zmianie dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki nr [...], położonej w W., tj. z gruntu rolnego czy nieużytku (z wniosku i dołączonej mapy nie wynika jednoznacznie jaki jest obecnie rodzaj użytku gruntu) na skład magazynowy (po wcześniejszym utwardzeniu gruntu). Zmiana dotyczy całej powierzchni działki, tj. 2,6034 ha. Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skoro powszechnie obowiązujące przepisy prawa obligują inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, jeszcze przed wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie, to nie można zgodzić się ze skarżącym, że naruszone zostało jego prawo do zagospodarowania działki, której jest współwłaścicielem, zgodnie z wnioskiem. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd uznał, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Wyjaśnić należy, że uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji możliwe jest tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Innymi słowy oznacza to, że formując zarzut naruszenia przepisów postępowania należałoby powiązać przepis prawa z konkretnym zachowaniem czy zaniechaniem organu i wykazaniem, że okoliczność ta miała wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Sąd tylko w części podziela stanowisko skarżącego, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie był dotknięty brakiem formalnym, który mógł być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W ocenie Sądu niedołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi braku formalnego wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Odróżnić bowiem należy warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego. Jak wywiedziono powyżej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była niezbędna do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Organ pierwszej instancji, mimo błędnej podstawy prawnej wskazanej w wezwaniu z 16 września 2015 r. uznał, że wniosek skarżącego zawiera wszystkie podstawowe elementy o charakterze formalnym, nadał mu bieg i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Z kolei uchybienie treści przepisu art. 10 k.p.a., Sąd nie mógł zakwalifikować jako naruszenie mające wpływ na wynik sprawy. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że w związku z brakiem zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, nie mógł wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie - wbrew zarzutom skargi - w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i trafnie go oceniły. Kluczowe znaczenie w sprawie miał wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek określał zakres żądania skarżącego i na żadnym etapie postępowania nie został zmodyfikowany, w szczególności w wyjaśnieniach skarżącego zawartych w piśmie z 24 września 2015 r. Organ będąc związany zakresem wniosku prawidłowo ocenił, że wobec braku uprzedniej oceny, w jaki sposób planowana inwestycja może oddziaływać na środowisko (brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), niemożliwa jest realizacja inwestycji w postaci utwardzenia gruntu na potrzeby składu magazynowego. Tym samym za chybione Sąd uznał zarzuty skarżącego, że organ naruszył art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. tj. nie ocenił całokształtu materiału dowodowego w sprawie. W odniesieniu do braku oceny okoliczności towarzyszących przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego, wyjaśnić należy, że znajdujący się w aktach sprawy dokument zatytułowany "opinia prawna" nie korzysta z waloru opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Taki wniosek nie płynie również z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Niezrozumiałe są zatem wywody skargi w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, choć większą część zajmuje uzasadnienie prawne, to nie można stwierdzić, że brakuje w nim twierdzeń i wniosków istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego i zarzutów podniesionych w odwołaniu. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Sąd, będąc związany treścią art. 134 p.p.s.a. nie dostrzegł również uchybień tego rodzaju, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji z urzędu. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.