II OSK 2289/15

Dnia 11 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 254/15 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od G. M. na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. M. uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że G. M. zgłosił zamiar realizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzenia melioracji wodnej szczegółowej, tj. ziemnego stawu rybnego (zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne) na działce nr [...] w miejscowości B., załączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opis planowanych robót. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Starosta Żagański na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego zgłoszenia, stwierdzając, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wymagają pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda Lubuski – po rozpatrzeniu odwołania G. M.– utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jednakże rozstrzygnięcie to uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Go 702/14). Zdaniem Sądu nie można utożsamiać ze sobą pojęć "ziemnego stawu hodowlanego" (art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a Prawa budowlanego) i "ziemnego stawu rybnego" (art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. – zwanej dalej Prawem wodnym). Podstawowym warunkiem przydatności stawu do hodowli jest jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia dna. Stąd też dla odróżnienia, czy mamy do czynienia z ziemnym stawem rybnym (czyli stawem, w którym żyją ryby), czy też z ziemnym stawem hodowlanym, elementem decydującym będzie jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia, gdyż tylko taki staw rybny będzie umożliwiał hodowlę, rozumianą jako masowy chów, a następnie odłów. Oznacza to, iż ziemny staw hodowlany jest szczególnym rodzajem ziemnego stawu rybnego. Organy orzekające w sprawie nie dokonały wystarczających ustaleń, które umożliwiłyby dokonanie właściwej oceny zamierzonej inwestycji, nie odniosły się do opisu projektowanego urządzenia w zgłoszeniu (nie poddały go jakiejkolwiek analizie) ani też nie podjęły żadnych działań mających na celu ustalenie wszystkich istotnych elementów, które pozwoliłyby odróżnić inwestycję nie tylko w ramach pojęć "staw rybny" – "staw hodowlany", ale też od innych urządzeń melioracji wodnej. Ponownie rozpoznając odwołanie inwestora, Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. Zdaniem organu odwoławczego zgłoszone roboty budowlane nie polegają na budowie stawu rybnego ani urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Biorąc pod uwagę zakres prac opisanych w zgłoszeniu oraz planowany sposób ukształtowania terenu (obniżenie poziomu terenu na powierzchni ca 0,3 ha na głębokość ca 2 m, wykonanie obwałowania o bliżej nie określonych parametrach oraz rozplantowanie urobku na pozostałej powierzchni działki rolnej), bez odprowadzenia wód gruntowych (zgłaszający nie przewiduje budowy rowów odprowadzających nadmiar wody, czy budowy przepompowni) albo wykonania obiektów umożliwiających piętrzenie wody lub budowy rowu doprowadzającego wodę do "stawu", Wojewoda stwierdził, że poziom wód gruntowych, po wykonaniu planowanych prac (zbiornik bezodpływowy) nie ulegnie zmianie. W omawianym przypadku nie można również mówić o funkcji retencyjnej, tj. zdolności do zatrzymywania i magazynowania wody. Woda znajdująca się w zbiorniku nie jest wynikiem zatrzymania przepływu (odpływu ze zlewni), ponieważ przedmiotowy zbiornik nie ma połączenia z ciekami naturalnymi oraz sztucznie wykonanymi kanałami i rowami prowadzącymi wodę. W ramach inwestycji nie przewiduje się również wykonania budowli upustowych i piętrzących wody powierzchniowe oraz przegród umożliwiających spiętrzenie wód podziemnych. Woda znajdująca się w czaszy zbiornika podlega wyłącznie procesom naturalnym związanym z warunkami hydrogeologicznymi i meteorologicznymi. Brak możliwości technicznych sterowania poziomem zwierciadła wody świadczy o braku możliwości retencjonowania i planowego gospodarowania wodą. Tym samym, skoro planowane działania nie stanowią robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, gdyż nie służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, to zgłaszany "staw" nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożył G. M., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Jak podkreślił skarżący na jego działce nie ma możliwości ani potrzeby wykonania budowli piętrzących, ponieważ planowana inwestycja pozwoli na zwiększenie terenów uprawnych, szczególnie odnośnie roślin, które wymagają nawadniania w okresach suszy. To zaś będzie możliwe po wykopaniu zbiornika gromadzącego wody opadowe i gruntowe z podsiąków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na swoje związanie zapadłym uprzednio w sprawie wyrokiem z dnia 30 października 2014 r. zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Odwołując się do zawartych w nim ocen i wytycznych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ponowionym postępowaniu wątpliwości wskazane w rozstrzygnięciu z dnia 30 października 2014 r. nie zostały rozwiane, a uzupełnienie postępowania sprowadziło się tylko do pogłębienia argumentacji prawnej zawartej w kontrolowanej decyzji. Jest to postępowanie nieprawidłowe. Należyte gromadzenie materiału dowodowego i jego ocena na etapie wydawania decyzji stanowi obowiązek organu, nie należy zaś do stron postępowania. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału, przede wszystkim dokumentacji dołączonej do zgłoszenia rodziła wątpliwości, które organ obowiązany był wyjaśnić z urzędu. Kwalifikacja, czy nazewnictwo stosowane przez strony nie przesądza o kwalifikacji materialnoprawnej i nie wiąże organu. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, znamienne dla postępowania organu, co zostało wytknięte w wyroku z dnia 30 października 2014 r., było skoncentrowanie się na "literalnym" określeniu inwestycji, jakiego użył inwestor w zgłoszeniu, nie zaś na kwalifikacji materialnoprawnej w oparciu o ustalenia poczynione w sprawie. Po wyroku organ nie przeprowadził żadnych nowych dowodów, oceniając ten sam materiał faktyczny, jaki był podstawą wydania pierwszej uchylonej decyzji, w szczególności co do opisu robót dołączonego do zgłoszenia. Swoją ocenę organ oparł wyłącznie o opis robót sporządzony przez inwestora i dołączony do zgłoszenia. W aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, jaką funkcję będzie pełnił staw, który zamierza wykonać skarżący. Tymczasem zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego organ powinien był wezwać skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających melioracyjny charakter stawu oraz jego funkcję i znaczenie dla gleby oraz to, czy rzeczywiście jego powstanie spowoduje poprawę zdolności produkcyjnych gleby, np. operat wodnoprawny, jeśli został sporządzony, pozwolenie wodnoprawne, jeśli zostało wydane (art. 70 ust. 1 i art. 73 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Organ powinien był również wezwać stronę do udzielenia dodatkowych wyjaśnień co do szczegółów planowanej inwestycji. Oparcie się wyłącznie o zapisy zawarte w zgłoszeniu i w załączniku nie są wystarczające do ustalenia, jakiego rodzaju staw chce wykonać skarżący oraz jakie ma on mieć znaczenie dla zdolności produkcyjnej gleby. Dopiero ustalenie, czy planowana inwestycja będzie urządzeniem melioracji wodnych w rozumieniu w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego pozwoli na jednoznaczną kwalifikację inwestycji. Rację ma zatem skarżący, że utrzymanie decyzji w przedmiocie sprzeciwu było na tym etapie przedwczesne. Bez wyjaśnienia tych wątpliwości również kontrola sądu w zakresie kwalifikacji materialnoprawnej nie jest możliwa. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto w oparciu o art. 152 oraz art. 200 i art. 209 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Lubuski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że organ odwoławczy miał obowiązek wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, skoro upłynął termin do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, 2. przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja skarżącego została wydana przy niewyjaśnionym w wystarczającym stopniu stanie faktycznym sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody Lubuskiego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zgłaszany "staw" nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. Jego wykonanie ma służyć regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby oraz ułatwieniu jej uprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Jako zasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem na obecnym etapie postępowania organ nie ma już możliwości wzywania inwestora do uzupełniania zgłoszenia. Przypomnieć należy, że procedura ewentualnego uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych uregulowana w art. 30 ust. 2 tej ustawy przewiduje nałożenie na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązku jego uzupełnienia, w określonym terminie o brakujące dokumenty. Postanowienie to, jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie organ, mogło jednak zostać wydane w terminie otwartym do wniesienia sprzeciwu, ale nie po jego wniesieniu. Ponieważ wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie, to w konsekwencji organ odwoławczy nie mógł na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ mógł ograniczyć się do wydania rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania. Powyższe zostało również dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zapadłym uprzednio w sprawie wyroku z dnia 30 października 2014 r., który uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego, wyraźnie jednak zaznaczając w uzasadnieniu swojego wyroku, że niewyjaśnione przez organ I instancji wątpliwości dotyczące zgłoszenia dokonanego przez skarżącego powinien uzupełnić Wojewoda jako organ odwoławczy. Uzupełnienia wskazanych wątpliwości organ nie mógł jednak dokonać, wykorzystując instytucję z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jak wskazuje to Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku, bowiem instytucja ta może zostać zastosowana w okresie, gdy termin do wniesienia sprzeciwu pozostaje otwarty. Nie wyklucza to oczywiście możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oraz podejmowania czynności procesowych w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże przy zastosowaniu reguł ogólnych postępowania administracyjnego, a nie postanowienia wydanie, którego przewiduje art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny argumentacji zaprezentowanej w kontrolowanej decyzji zawierającej opis stanu faktycznego i wywód prawny w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przez organ I instancji art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zakładając, że okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione przez organ odwoławczy. Wskazując na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz na swoje wątpliwości odnośnie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, Sąd pierwszej instancji nie odwołał się jednocześnie do konkretnych elementów stanu faktycznego, ani też do złożonych w sprawie dokumentów. Zarzucając organowi odwoławczemu skoncentrowanie się na literalnym brzmieniu zgłoszenia, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego błędem w jego ocenie było posłużenie się opisem zamiaru wykonania robót budowlanych, zamieszczonym w zgłoszeniu, a uzupełnionym o późniejsze wyjaśnienia inwestora. Sąd nie wskazał również dlaczego nazewnictwo stosowane przez strony może odbiegać od materialnoprawnej kwalifikacji zgłaszanych robót budowlanych tym bardziej, że w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda szeroko opisał, na czym polegają planowane do wykonania roboty budowlane i jaka będzie funkcja realizowanego obiektu przy uwzględnieniu wyjaśnień strony składanych na wcześniejszym etapie postępowania. Z tych też przyczyn, zasadny okazał się być również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., bowiem wskazywane przez Sąd pierwszej instancji uchybienia w przedstawionym wyżej zakresie nie zostały wykazane. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.