VII SA/Wa 1527/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...], na podstawie art. 23 § 6 w zw. z art. 23 § 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) po zapoznaniu się z wnioskiem M. W. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB w S. wobec niewykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB w S. nr [...] z dnia [...] września 2010 r., nakazującą rozbiórkę rozbudowy altany na działce nr ew. [...] w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym "[...]" - odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Na ww. postanowienie zażalenie złożyła M. W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a.)- stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ wskazał, że na wstępnym etapie postępowania odwoławczego organ podejmuje czynności w celu ustalenia, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy wniesione z zachowaniem terminu. Dalej wyjaśnił, że zgodnie z art. 141 § 1 Kpa, na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy kodeksu nie regulują wyczerpująco postępowania zażaleniowego i w tym zakresie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania (art. 144 Kpa). Natomiast art. 18 u.p.e.a. wskazuje, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Dalej organ wskazał, że na mocy art. 39 pkt 7 lit. b i c ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1269), z dniem 1 stycznia 2016 r. zmianie uległ art. 23 § 6 i 8 u.p.e.a. Obecnie na podstawie art. 23 § 6 organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, natomiast na podstawie art. 23 § 8 na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego służy zażalenie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjny. Z ww. przepisów wynika, w aktualnym stanie prawnym wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z urzędu, a zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego i jedynie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. W rozpatrywanej sprawie wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wpłynął w dniu 30 marca 2016 r. (do PINB w S. w dniu 15 marca 2016 r.). W związku z powyższym zastosowanie (zgodnie z art. 68 ustawy o administracji podatkowej) mają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. Art. 23 § 8 u.p.e.a. wyklucza możliwość złożenia przez zobowiązanego zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostają zatem zarzuty zażalenia. Organ dodatkowo wyjaśnił, że jakkolwiek [...]WINB pouczył o możliwości wniesienia zażalenia, jednakże błędne pouczenie nie może kreować dla uczestników postępowania uprawnień szerszych niż wynikające z przepisów prawa. Skargę na ww. postanowienie złożyła M. W., zarzucając naruszenie: art. 23 § 6 i § 8, art. 33 § 1 pkt 4 i pkt 7, art. 35 § 1 u.p.e.a., art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 15, 64, 77, 80, 107 § 3, 134, 144, 156 § 1 pkt 2, 157 Kpa. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona wskazała, że zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. zaznaczyła, ze w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, albowiem egzekucja administracyjna jest prowadzona tylko w stosunku do skarżącej, a nie jej męża, który również winien być "zobowiązanym", jako że był też inwestorem i w stosunku do niego winny być wydawane decyzje, czy postanowienia. Mąż wnioskodawczyni K. W. ma również interes prawny aby być stroną postępowania, gdyż egzekucja dotyczy również jego praw majątkowych i dalsze jej prowadzenie naraziłoby go na szkodę w postaci znacznego uszczerbku na majątku. Zwróciła uwagę, iż między skarżącą, a jej mężem panuje ustrój wspólności ustawowej małżeńskiej i inwestycja była realizowana ze środków wspólnych i wchodzi do majątku objętego wspólnością majątkową małżeńską. Wskazała, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego w przypadku błędu co do osoby zobowiązanego, jak i nie doręczenie zobowiązanemu upomnienia jest rażącym naruszeniem art. 33 § 1 pkt 4 i 7 u.p.e.a. W ocenie skarżącej organ winien procedować na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. i zawiesić postępowanie egzekucyjne. Jeśli organy miały wątpliwości co do treści pisma mogły wezwać skarżącą do jego sprecyzowania na podstawie art. 64 § 2 kpa, czego jednak nie uczyniły. Dodała, że być może nie wyraziła się precyzyjnie wnosząc o powstrzymanie się od czynności egzekucyjnych i miała na myśli również zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia zarzutów. Podniosła, iż uznaniowy charakter postanowienia w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie zwalania organu od prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, ale pogłębia obowiązek rzetelnego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zasadny jest zatem również zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa. Tymczasem organ I instancji ocenił materiał dowodowy w sposób dowolny i wybiórczy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu nie ustosunkował się do zarzutów zażalenia oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Dodała, że organ odwoławczy stwierdzając jedynie niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 i 144 kpa pozbawił skarżącą gwarantowanej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania, zwłaszcza że w ocenie skarżącej, gdyby organ pochylił się nad sprawą winien jednocześnie z urzędu stwierdzić nieważność postanowienia organu I instancji. Działanie organu budzi wątpliwości, czy zgodnie z art. 6 kpa działa on na podstawie przepisów prawa. Ponadto nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa, co jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 8 kpa. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie jest również nieprzekonujące i nie spełnia wymogów art. 11 kpa. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., zatem Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę był uprawniony do skontrolowania jedynie prawidłowości działania organu odwoławczego w zakresie obejmującym zastosowanie przepisów postępowania umożliwiających stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. Tym samym Sąd nie posiadał kompetencji do przeprowadzenia oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z punktu widzenia jego trafności oraz zasadności. Rozstrzygając w powyższym zakresie Sąd uznał, że organ drugiej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i zastosował właściwe przepisy prawa. Sądowej kontroli zostało poddane postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania egzekucji administracyjnej. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma także zastosowanie do zażaleń poprzez art. 144 k.p.a. (w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń maja odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań), w tym także do zażaleń składanych na postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym (art. 18 u.p.e.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Podkreślić zatem trzeba, że art. 134 k.p.a. obliguje organ drugiej instancji do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności zażalenia, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, jak zasadnie wyjaśnił organ. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej, badaniu podlega złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Niedopuszczalne jest bowiem zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia. (por. wyrok WSA z dnia 6 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 410/13). Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, że wniesienie zażalenia było niedopuszczalne zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania rozstrzygnięcia, organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, natomiast na podstawie art. 23 § 8 ww. ustawy na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego służy zażalenie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Jak wynika z ww. przepisów, w obowiązującym stanie prawnym, wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może nastąpić wyłącznie z urzędu, a zażalenie przysługuje tylko na postanowienie wstrzymujące (tamujące) czynności egzekucyjne lub postępowania egzekucyjne. Ponadto uprawnienie to przysługuje wyłącznie wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. W tej sprawie wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego został złożony do [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 2016 r. W związku z powyższym zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował art. 23 § 8 w aktualnie obowiązującym brzmieniu, a więc wykluczającym możliwość złożenia przez zobowiązanego zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Takie zażalenie może złożyć jedynie wierzyciel, o ile nie jest organem egzekucyjnym. Z tego względu zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że M. W. jako zobowiązana nie ma prawa wnieść zażalenia na postanowienie o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Dalej podnieść trzeba że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, tylko na postanowienie o wstrzymaniu (nie o odmowie wstrzymania) czynności egzekucyjnych lub wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego, służy zażalenie. Świadczy o tym treść zmiany wprowadzonej z dniem 1 stycznia 2016 r. W poprzednim stanie prawnym treść omawianego przepisu brzmiała "Na postanowienie w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych (...)", obecnie jego treść brzmi "Na postanowienie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych (...)". Powyższa zmiana wskazuje, że intencją ustawodawcy było ograniczenie możliwości złożenia zażalenia na rozstrzygnięcia dotyczące wstrzymania czynności egzekucyjnych, tylko do postanowień o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych. Zatem i z tego powodu w obowiązującym stanie prawnym wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne (przyczyna przedmiotowa). W kontekście powyższego stwierdzić należy, że skoro u.p.e.a. nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego, to organ drugiej instancji nie miał innej możliwości, jak tylko stwierdzić niedopuszczalność złożonego przez skarżącą zażalenia z dnia 30 marca 2016 r. (data wpływu do [...]WINB). Ponieważ organ ten nie rozpatrywał sprawy merytorycznie, nie mógł również odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą ww. zażaleniu. Z tych względów Sąd uznał skarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe. Zasadności i prawidłowości podjętego przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia, jak słusznie wyjaśnił organ II instancji, nie podważa przy tym fakt, że organ egzekucyjny postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. błędnie pouczył skarżącą o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia, ponieważ zażalenie na postanowienia przysługuje jedynie w wypadkach wskazanych w ustawie (art. 141 § 1 k.p.a., a także art. 17 § 1 u.p.e.a.). Jak zasadnie wskazał organ drugiej instancji, samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia takiego uprawnienia nie tworzy. Zatem, skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie ww. postanowienia, to stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącej należało ocenić jako prawidłowe. Na koniec wyjaśnić trzeba, że wydanie postanowienia opartego na art. 134 k.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji staje się ostateczne. W konsekwencji kontrola powyższego postanowienia dokonywana przez sąd administracyjny, w przypadku braku podstaw do zakwestionowania legalności postanowienia wydanego na mocy art. 134 k.p.a. nie może obejmować badaniem pod względem legalności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Postanowienie organu drugiej instancji nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że zażalenie nie może zostać rozpoznane (por. wyrok WSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 640/10, wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1005/11). Z tego względu Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.