II OSK 2445/15

Dnia 25 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 31/15 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 22 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. W. (dalej również jako "skarżąca") na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej również jako "Wojewoda") z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta Powiatu Grudziądzkiego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. W. z dnia [...] lutego 2014 r. dotyczącego wznowienia postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana decyzja ww. Starosty z dnia [...] stycznia 2013 r. o pozwoleniu na budowę Farmy Wiatrowej G., odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż nie został dotrzymany termin 1 miesiąca wynikający z art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej jako "k.p.a.") obowiązujący przy składaniu wniosku o wznowienie postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie w sprawie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem postanowienia, a także art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przywołując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że skarżąca dowiedziała się o decyzjach dotyczących budowy Farmy Wiatrowej G. gmina R. w dniu przybycia do siedziby Starostwa Powiatowego w Grudziądzu i złożenia wniosku "o udostępnienie pozwolenia na budowę fermy wiatrowej G. oraz planów tej inwestycji w ramach ustawy o dostępie do inwestycji publicznych", tj. [...] grudnia 2013 r. Wszelkie odmienne twierdzenia skarżącej wyrażone we wnioskach o wznowienie postępowań oraz w późniejszych pismach, również w złożonym zażaleniu, w ocenie organu II instancji nie są poparte żadnymi dowodami i mają na celu bezskuteczną próbę wykazania, iż termin został dochowany. W odniesieniu do kwestii nieprawomocności decyzji Wojewody organ zaznaczył, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zna terminu prawomocności decyzji. Mowa jest jedynie o decyzjach ostatecznych. Ani przepisy procedury administracyjnej, ani też postępowania przed sądami administracyjnymi nie przewidują, że samo wniesienie skargi na decyzję wstrzymuje jej wykonanie, a zatem organ był uprawniony do ponownego rozstrzygania w sprawie. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Orzeczeniom tym zarzuciła rażące naruszenie art. 7 i art. 8, art. 10, art. 28, art. 80 w zw. z art. 81, art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1, w zw. z art. 80 oraz art. 12 § 1 i art. 148 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę uznając, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że rozważania organu II instancji dotyczące niewykazania przez nią interesu prawnego były niezasadne, jednak naruszenie prawa w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ jak wskazały organy, skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że zbadanie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest bezwzględnym obowiązkiem organu, albowiem wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia przez stronę terminu do złożenia wniosku, stanowiłoby rażące naruszenie prawa jako godzące w zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu, za prawidłowe należało uznać stanowisko organów w kwestii wykładni art. 148 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w świetle art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami istotnymi tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi, jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżąca dowiedziała się o treści decyzji najpóźniej [...] grudnia 2013 r., co wynika wprost z treści notatki urzędowej z tego dnia, a ponadto o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę skarżąca wiedziała już w dacie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. [...] grudnia 2013 r., co wynika z treści tego wniosku, w którym skarżąca wnosiła "o udostępnienie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej G.". Skarżąca wiedziała zatem o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tej konkretnej inwestycji, przy czym, co istotne, znała nawet jej nazwę. Powyższe kwestie przyczyniły się do słusznej, zdaniem Sądu I instancji, oceny, że skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia w całości tego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) tej ustawy w powiązaniu z art. 7, 8, 80, 77 § 1, 107 i 148 § 2 k.p.a. – poprzez wadliwe nie uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia i zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organy administracyjne, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez Sąd, iż fakt dowiedzenia się przez stronę o realizacji inwestycji budowlanej jest równoznaczny z dowiedzeniem się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym błędnym przyjęciem, iż strona nie dochowała terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 80, art. 77 § 1, art. 107 i art. 148 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma to, czy zachowała termin wynikający z art. 148 § 2 k.p.a. Jak trafnie podniósł Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie w dniu [...] grudnia 2013 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Grudziądzu złożyła wniosek "o udostępnienie pozwolenia na budowę fermy wiatrowej G. oraz planów tej inwestycji w ramach ustawy o dostępie do inwestycji publicznych". Na wniosku tym widnieje adnotacja opatrzona datą [...] grudnia 2013 r. o treści: "Udostępniono wnioskodawczyni "dostęp do informacji publicznej" z okazaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, z projektu budowlanego i planu miejscowego". Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż skarżąca dowiedziała się o treści przedmiotowej decyzji najpóźniej w dniu [...] grudnia 2013 r., co wynika wprost z treści notatki urzędowej z tego dnia, przy czym o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę skarżąca wiedziała już w dacie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. [...] grudnia 2013 r., co wynika z treści tego wniosku, w którym wnosiła "o udostępnienie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej G.". Skarżąca wiedziała zatem o fakcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tej konkretnej inwestycji i znała jej nazwę. W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów administracyjnych obu instancji, że skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. Powyższe stanowisko organy administracyjne zajęły nie naruszając art. 7, art. 8, art. 80, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., bowiem należycie ustaliły i rozważyły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, przy czym stanowisko swoje prawidłowo uzasadniły. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.