VIII SA/Wa 497/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Artur Kot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi M. J., E. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżących M. J. i E. M. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "kpa") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpoznaniu zażalenia M. J. i E. M. (dalej: "skarżące") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "organ I instancji", "PINB") Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przez E. F. budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] w W. z wniosku R. S. – umorzył postępowanie zażaleniowe. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: W dniu 28 lipca 2015 r. R. S. złożyła wniosek o natychmiastowe wstrzymanie rozpoczętych prac budowlanych na działce o nr ewid. gr. [...] w W.. W dniu 10 sierpnia 2015 r. sprecyzowała wniosek podkreślając, że jest właścicielem działki sąsiadującej z działką inwestowania. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. organ I instancji na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku R. S. w sprawie budowy przez E. F. budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] w W.. PINB wskazał, że podnoszony przez skarżącą interes prawny, polegający na sąsiedztwie z działką inwestowania, nie jest wystarczający do uznania jej za stronę w postępowaniu. Wyjaśnił, iż interes prawny jest kategorią prawa materialnego i nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na nie powołuje, ale z wynikającego z przepisów prawa materialnego rzeczywistego, bezpośredniego aktualnego związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw, a prowadzonym postępowaniem. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła R. S., wnosząc o jego uchylenie. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] listopada 2015 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w art. 61a § 1 kpa ustawodawca określił dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Następnie [...]WINB wskazał, iż sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z działką, na której usytuowany jest obiekt nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego. Niezbędnym jest, by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Na powyższe rozstrzygnięcie R. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 179/16 uchylił przedmiotowe postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Sąd wskazał, iż odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie brak jest wskazanej wyżej oczywistości. Organy orzekające winny zatem wszcząć postępowanie w kontrolowanej sprawie, wyjaśnić jak zakończyło się wznowione postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty G. z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] i wówczas wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 28 lipca 2015 r. Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. organ I instancji działając na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przez E. F. budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] w W. z wniosku R. S.. PINB wskazał, że wznowione postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. postępowanie administracyjne zostało zawieszone przez Starostę G. postanowieniem nr [...] r. z [...] października 2015 r. Nadto organ I instancji ustalił, że właścicielem działki inwestowania nr [...] jest E. F., natomiast współwłaścicielem działki (poprzednio będącej własnością R. S.) o nr ew. [...] w W. są obecnie E. M. i M. J.. W związku z tym, iż działka o nr. [...] nie należy już do R. S. nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu, co skutkuje wydaniem przedmiotowego postanowienia. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła R. S. oraz obecne właścicielki działki o nr. [...] M. J. i E. M.. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] [...]WINB, w związku z zażaleniem R. S., utrzymał w mocy postanowienie PINB w G. z [...] lutego 2017 r. Przedmiotowe postanowienie jest przedmiotem oddzielnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 496/17. Jednocześnie postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] [...]WINB umorzył postępowanie zażaleniowe w związku z zażaleniem M. J. i E. M.. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż M. J. i E. M. nie legitymują się przymiotem strony w sprawie zakończonej postanowieniem PINB w G., nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy przez E. F. budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] w W. z wniosku R. S.. Stroną postępowania zakończonego postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania jest wyłącznie wnioskodawca tj. R. S.. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziły się skarżące, które pismem z 24 maja 2017 r. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzuciły: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art. 8 kpa, poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, a polegające na wydaniu niejako automatycznie zaskarżonego rozstrzygnięcia, czym pozbawiono skarżącej udziału w postępowaniu, w którego to rozstrzygnięciu mają niewątpliwie interes prawny; - art. 10 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu; - art. 30 § 4 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepis ten winien znaleźć zastosowanie; - art. 50 kpa poprzez jego niezastosowanie - art. 77 § 1 kpa, poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; - art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa poprzez jego zastosowanie, pomimo iż w niniejszej sprawie przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania; - art. 140 w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony; - art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżące podniosły m.in., iż organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia, czy skarżące posiadają interes prawny w niniejszym postępowaniu. Nie przeprowadzono bowiem żadnych czynności zmierzających do ustalenia tej okoliczności, nie dokonano analizy posiadanych w sprawie materiałów, ani nie umożliwiono skarżącym zajęcia stanowiska tak, aby mogły wykazać swój interes prawny w niniejszej sprawie. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie doszło w ocenie Sądu do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo procesowe jako rezultat następstwa prawnego może być skutkiem bądź śmierci osoby fizycznej lub likwidacji osoby prawnej albo innej jednostki organizacyjnej będącej stroną postępowania. Przywołany przepis ustala zatem zasady przenoszenia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz nabywania składników masy spadkowej przez spadkobierców strony. W sytuacjach wskazanych w tym przepisie, w toku postępowania ulega zmianie podmiot działający jako strona (uczestnik) oraz treść jego tytułu do udziału w sprawie. W toku postępowania administracyjnego dopuszczalność następstwa uzależniona została od łącznego zaistnienia trzech przesłanek. Pierwszą stanowi rodzaj sprawy, będącej przedmiotem postępowania. Spełnienie drugiej wymaga zajścia zdarzenia w postaci "zbycia prawa" lub "śmierci strony". Dla realizacji trzeciej niezbędne jest aby zdarzenie wypełniające przesłankę drugą nastąpiło w określonych granicach czasowych, tj. "w toku postępowania". Przepis art. 30 § 4 kpa określa przedmiot postępowania za pomocą formuły "w sprawach dotyczących praz zbywalnych lub dziedzicznych". Termin "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnoprawnym (T. Woś, pojęcie "sprawy" w przepisach..., s. 330). Treść art. 1 pkt 1 kpa nie pozostawia wątpliwości, że ma być to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że tok postępowania rozpoczyna się z chwilą wszczęcia postępowania, przy czym dla postępowania uruchamianego na żądanie strony, zgodnie z art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Moment zakończenia postępowania wyznacza najdalej data doręczenia decyzji ostatecznej. Należy przyjąć, iż z tą chwilą ustaje tok postępowania (tak G. Łaszczyca, A. Matan – Następstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, P. i P. z 2000 r. z. 5, str. 49 – 59). Przenosząc powyższe do sprawy niniejszej należy uznać, że w wyniku przejścia prawa własności nieruchomości położonej w W. o nr ew. [...] z dotychczasowej inicjatorki postępowania R. S. (strony) na rzecz skarżących obecnych współwłaścicielek E. M. i M. J. w toku postępowania (na etapie odwołania od decyzji organu I instancji) – skarżące z mocy prawa wstąpiły do sprawy, mając taki sam ewentualny interes prawny w uczestnictwie w sprawie jak ich poprzednik prawny. Reasumując, zbycie prawa zbywalnego jaką jest własność nieruchomości w toku postępowania powoduje, że jej nabywca wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce zbywcy z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tej kwestii odrębnego aktu. W świetle powyższego, nietrafne jest postanowienie organu odwoławczego umarzającego postępowanie zażaleniowe z uwagi na brak przymiotu strony skarżących M. J. i E. M. i przyznanie tego przymiotu wyłącznie wnioskodawcy tj. R. S.. Rolą organu będzie zatem rozpoznanie złożonego przez skarżące zażalenia. Należy podkreślić, że nadal aktualne i wiążące dla organu II instancji są wytyczne WSA w Warszawie zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 179/16 – na mocy art. 153 p.p.s.a. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 powyższej ustawy.