I SA/Wa 16/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. S. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO) decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. S. i J. N. (dalej jako skarżące) – uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w części tj. jej pkt od 5 do 15, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy ww decyzję. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy: Zmienioną przez SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosków M. S. z dnia 2 października 1957 r. i z dnia 1 sierpnia 1985 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w. W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] na rzecz E. S. w udziale [...] części oraz na rzecz J. N. w udziale [...] części. W tych samych udziałach organ ten zwrócił ww-ym własność budynku posadowionego na tym gruncie oraz ustalił opłatę roczną z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości [...] zł, jednocześnie udzielając skarżącym 80% bonifikaty w odniesieniu do poszczególnych przypadających im udziałów. W odniesieniu do udziału wynoszącego [...] części przedmiotowej nieruchomości organ umorzył postępowanie z uwagi na uprzednie oddanie go w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. Ponadto w pkt od 5 do 15 Prezydent W. stwierdził, że: 5. Grunt opisany w punkcie 1 sentencji decyzji jest zabudowany murowanym budynkiem mieszkalnym, wzniesionym przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Powyższy budynek spełnia warunki przewidziane w art. 214 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.). W ww. budynku zostało wyodrębnionych 5 lokali: [...] 6. Nieruchomość opisana w punkcie 1 sentencji decyzji, jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. W powyższym planie miejscowym, przedmiotowy grunt znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem C13 MW/MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i/lub jednorodzinną. Budynek usytuowany na ww. gruncie jest obiektem chronionym planem, dla którego plan ustala szczegółowe zasady realizacyjne. Przedmiotowy teren znajduje się w strofie konserwatorskiej L (ochrony liniowych parametrów układu urbanistycznego) oraz C (ochrony wybranych parametrów układu urbanistycznego, w tym krajobrazu, gabarytów). 7. Aktualizacji wysokości opłat rocznych dokonuje się na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.). 8. W przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez współużytkowników wieczystych, o których mowa w punkcie 1 sentencji decyzji, opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nabywcy uiszczają na zasadach ogólnych, określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.). Nie dotyczy to nabywania prawa użytkowania wieczystego gruntu w drodze dziedziczenia oraz jego nabycia przez osobę bliską w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami (§ 8 w/w uchwały nr[...] ) 9. Decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu opisanego w punkcie 1 sentencji decyzji, w udziale wynoszącym łącznie 0,127 części i zwrocie własności znajdującego się na nim budynku mieszkalnego w udziale wynoszącym łącznie 0,127 części. Protokolarne przejęcie udziału w budynku znajdującym się na przedmiotowym gruncie od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z ewentualnym rozliczeniem nakładów poniesionych na jego remont, wykraczających poza zakres napraw bieżących związanych z jego zarządem i administracją poczynionych przez m. W., nastąpi w terminie do 3 miesięcy od daty zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. 10. Niestawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej. 11 Współużytkownicy wieczyści obowiązani są korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. . 12. Umowa oddania ww. gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem terminu, na jaki została zawarta, jeżeli współużytkownicy wieczyści nie przestrzegają warunku określonego w punkcie 10 decyzji oraz w przypadku korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem lub naruszenia postanowień umowy. 13. W razie wygaśnięcia użytkowania wieczystego na skutek upływu okresu ustalonego w umowie albo na skutek rozwiązania umowy przed upływem tego okresu, współużytkownikom wieczystym przysługuje wynagrodzenie za wzniesione przez nich lub nabyte na własność budynki i inne urządzenia. Wynagrodzenie powinno być równe wartości tych budynków i urządzeń określonej na dzień wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Za budynki i inne urządzenia wzniesione wbrew postanowieniom umowy wynagrodzenie nie przysługuje. 14. Niniejsza decyzja nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jej wydania. Ewentualne roszczenia przysługujące osobom trzecim z tytułu nakładów poczynionych na nieruchomości, winny być dochodzona na drodze cywilnoprawnej. 15. Prawa i obowiązki współużytkowników wieczystych nie wymienione w niniejszej decyzji, regulują przepisy ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami i kodeksu cywilnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 214 ust. 1 i 2 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 782 dalej jako ugn). Organ ustalił, że nieruchomość była zabudowana budynkiem wybudowanym w 1937 r., w którym liczba izb nie przekraczała 20. Uznał, że zachodzi zatem podstawa do oddania go wnioskodawcom w użytkowanie wieczyste oraz zwrot własności budynku. Za bezprzedmiotowe natomiast organ uznał postępowanie w odniesieniu do udziału [...] części prawa użytkowania wieczystego gruntu, gdyż w tej części grunt ten został oddany w użytkowanie wieczyste osobom trzecim. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła E. S. i J. N. Skarżące zarzuciły, że organ nie orzekł o odszkodowaniu pieniężnym w zakresie, w jakim postępowanie zostało umorzone, tj. w odniesieniu do udziału [...] części gruntu. Jak wskazano wyżej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżących – uchyliło zaskarżoną decyzję w części poprzez uchylenie pkt od 5 do 15, w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż w ocenie Kolegium odwołanie jest zasadne w zakresie, w jakim odnosi się do pkt 5-15 zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w punktach 1, 2, 3 i 4 Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji. Następnie SKO wskazało, iż zgodnie z art. 214 ust. 2 i 5 ugn zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 art. 214, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami," w których przed "dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Zasady tej nie stosuje się jednak do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie. SKO wyjaśniło, że skoro przepisu ust. 2 art. 214 ugn nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, to zdaniem Kolegium organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie w tej części jako bezprzedmiotowe, gdyż brak było przedmiotu postępowania i podstawy prawnej umożliwiającej pozytywne rozpatrzenie wniosku. Za bezzasadny SKO uznało przy tym zarzut braku rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania. Wyjaśniło, że przepis art. 214 ugn odnosi się do zwrotu nieruchomości i w przypadku braku podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrot nie przewiduje możliwości przyznania (w tym samym postępowaniu) odszkodowania. Według SKO dopóki brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania zwrotu nieruchomości organ i tak nie mógłby orzekać o przyznaniu odszkodowania. W ocenie Kolegium ewentualne roszczenia odszkodowawcze skarżących mają charakter cywilnoprawny i mogą być rozpatrywane przez sąd powszechny. Zdaniem organu odwoławczego - wątpliwości może budzić charakter tej części decyzji, która następuje po słowach "oraz stwierdzam, że" a przed uzasadnieniem decyzji (pkt 5-15 decyzji). Powołując się na art. 107 § 1 kpa Kolegium wskazało, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z przepisu tego nie wynika natomiast kompetencja organu do zawarcia w decyzji "stwierdzeń". SKO wskazało, że stosownie do art. 107 § 2 kpa przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja – ale organ I instancji żadnych przepisów szczególnych w tym zakresie nie wskazał. W konsekwencji owe "stwierdzenia" zdaniem SKO mogą stanowić albo rozstrzygnięcie, albo uzasadnienie. Skoro jednak organ wyraźnie wyodrębnił część decyzji stanowiącą uzasadnienie, to zdaniem Kolegium, należało przyjąć, że część poprzedzająca uzasadnienie stanowi rozstrzygnięcie. Następnie Kolegium stwierdziło, iż przepis art. 214 ugn nie uprawnia do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron przyszłej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości, gdyż są to zagadnienia cywilnoprawne, które nie mogą być przedmiotem decyzji administracyjnej. Organ I instancji nie wskazał przy tym jakiegokolwiek przepisu prawa upoważniającego go do regulowania w drodze decyzji kwestii związanych z treścią umowy, przesłankami jej rozwiązania etc. W części od punktu 5 do 15 decyzją I instancji została zatem wydana bez podstawy prawnej i według SKO podlega uchyleniu. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. złożyły E. S. i J. N. wnosząc o jej uchylenie w całości z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7 ust. 2 dekretu poprzez odmowę przyznania prawa własności użytkowania wieczystego do całej nieruchomości, mimo, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie przez organ II instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz w konsekwencji nie zebrania oraz nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na jej wynik. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż jedynym kryterium przyznania prawa do gruntu w świetle przepisów dekretu jest brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego terenu. W ocenie skarżących odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego w formie decyzji mogła zapaść jedynie w przypadku sprzeczności w korzystaniu z przedmiotowej nieruchomości z przeznaczeniem gruntu określonym w miejscowym .planie zagospodarowania przestrzennego, co nie miało miejsca. Ponadto w skardze zarzucono, iż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Badając sprawę w ramach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację przytoczoną przez organ oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trzeba podkreślić, że stan faktyczny jak i stan prawny kontrolowanej sprawy jest bezsporny. Wbrew procesowym zarzutom skargi organ ustalił i opisał wszystkie wynikające z art. 214 ust. 1, 2, 3 i 5 ugn okoliczności. W zakresie podniesionym w skardze nie sposób zatem zarzucić organowi, że nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy (a wynikających z przepisów) okoliczności bądź też, że materiał dowodowy sprawy jest niekompletny. Stanowisko organu jest jednoznaczne: wskazuje, że grunt stanowiący działkę ewidencyjną nr [...], w udziale wynoszącym łącznie [...] części, został oddany w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele "dekretowi" lub ich następcy prawni, zatem przepis art. 214 ust. 2 tej ustawy, przewidujący możliwość oddania określonych kategorii nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz ich dawnych właścicieli, nie ma zastosowania do tego udziału w w/w nieruchomości. Wobec powyższego, w odniesieniu do udziału wynoszącego [...] części postępowanie wszczęte wnioskiem M. S. pismem z dnia 2 października 1957 r. i z dnia 1 sierpnia 1985 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 105 § 1 kpa podlegało umorzeniu. Sąd podziela ww stanowisko organu. Zostało ono oparte m.in. o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 roku sygn. I Sa/Wa 731/10. Istotnie, od czasu dekretu warszawskiego minęło ponad pół wieku. Nowe regulacje prawne (w tym art. 214 ugn) a także podejmowane na przestrzeni lat czynności prawne w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych ww dekretem powodują kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do jednej i tej samej nieruchomości. Poza przywołanym wyżej art. 214 ust. 5 ugn - w orzecznictwie przyjęto jednolity pogląd, iż oddanie gruntów, objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze m.st. Warszawy, w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, stanowi przeszkodę do oddania gruntów w użytkowanie wieczyste przedwojennemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Linia orzecznicza w powyższym zakresie jest jednolita i utrwalona. Przedmiotem pozytywnie zakończonego postępowania dekretowego mogą być jedynie grunty stanowiące własność gminy (bądź Skarbu Państwa), będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. I OSK 2224/2012, LexPolonica nr 8406992, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 roku, sygn. I OSK 1874/10. Tożsamy pogląd należy przyjąć w odniesieniu do gruntów dekretowych, o których organy orzekają w trybie art. 214 ugn. Wynika to wprost z ww przepisu. Stanowi on bowiem, że poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, póz. 279 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość, (art. 214 ust. 1 ugn). Zwrot nieruchomości przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych (art. 214 ust. 2 ugn). Jednak "przepisu ust. 2 nie stosuje się do gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste osobom innym niż byli właściciele oraz do gruntów oddanych w użytkowanie" (art. 214 ust. 5 ugn). Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa. Odnosząc się do zarzutu braku rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, Sąd podziela stanowisko Kolegium i stwierdza, że przepis art. 214 ugn odnosi się do zwrotu nieruchomości i nie przewiduje możliwości przyznania odszkodowania w przypadku braku podstaw uwzględnienia wniosku o zwrot. Przepis ten nie uprawnia także do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron przyszłej umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.  Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Najpierw w toku postępowania administracyjnego organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego odpowiada przesłankom z art. 214 ugn. Następny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się on zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną w decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.