III RN 9/00

Wyrok z dnia 8 września 2000 r. III RN 9/00 Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 40, poz. 230) rażąco naruszał zasadę pro-porcjonalności wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, przez to, że w przypadku stwierdzenia, iż przejazd pojazdu nienormatywnego odbywał się bez właściwe-go zezwolenia opłaty podwyższone pobierano bez względu na długość przeje-chanej trasy. Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel. Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 8 września 2000 r. sprawy ze skargi Remigiu-sza M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 30 września 1998 r. [...] w przedmiocie opłaty drogowej za przejazd pojazdem niemormatywnym bez zezwolenia, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 1999 r. [...] 1) z m i e n i ł zaskarżony wyrok w jego punkcie pierwszym w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, 2) w pozostałej części oddalił rewizję nadzwyczajną. U z a s a d n i e n i e Naczelny Dyrektor Okręgu Dróg Publicznych w Lublinie decyzją z dnia 27 sierpnia 1998 r. powołując się na § 9 ust. 1 tab. 1 p. 9, 4 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 40, poz. 230) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów (Dz.U. z 1996 r. Nr 155, poz. 772) oraz w związku z art. 151 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) obciążył Remigiu-sza M. opłatą drogową w wysokości 3.600 zł za przejazd w dniu 17 lipca 1998 r. po-jazdem nienormatywnym bez zezwolenia z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku osi na drogę. Po rozpoznaniu sprawy w wyniku odwołania Remigiusza M. Generalny Dy-rektor Dróg Publicznych decyzją z dnia 30 września 1998 r. utrzymał w mocy zaskar-żone rozstrzygnięcie. Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Remi-giusz M. kwestionując ustalenie, że powstał obowiązek zapłaty opłaty drogowej w związku ze stwierdzonym przekroczeniem dopuszczalnych obciążeń osi pojazdu na drogę. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 1999 r. [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r., P 7/98 stwierdzający, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 123, poz. 578 ze zm.) jest niezgodny z art. 2 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i jest niezgodny z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicz-nych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) przez to, że narusza zakres ustawowego upo-ważnienia oraz stanowi przepis o charakterze represyjnym. W ocenie Sądu argu-menty prawne Trybunału Konstytucyjnego przytoczone w powoływanym wyroku z dnia 27 kwietnia 1999 r., P 7/98 o naruszeniu ustawowego upoważnienia oraz o cha-rakterze represyjnym przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych odnoszą się także do obecnej re-gulacji prawnej w tym zakresie zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 40, poz. 230) stano-wiącym podstawę prawną zaskarżonych decyzji. Przepis ten jest zatem niezgodny z art. 2 i art. 92 Konstytucji oraz art. 13 ust 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). 3 Wskazując te podstawy Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie Ministra Sprawiedliwości zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu nadanym art. 33 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz.U. Nr 106, poz. 677) Radzie Ministrów z dniem 12 grudnia 1997 r. przysługiwało uprawnienie do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzenia opłat, o których mowa w ust. 2 i 2a, organu administracji pańs-twowej właściwego do ustalania stawek opłat urzędowych oraz organów właściwych do ich pobierania. Ust. 2a tego przepisu w brzmieniu nadanym art. 33 pkt 1 lit b po-wołanej ustawy stanowił, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 to jest pojazdów o masie, naciskach osi lub wymiarach przekra-czających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym pobiera się opłaty podwyższone. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż zmiana regulacji prawnej w zakresie opłat drogo-wych nie doprowadziła do usunięcia z porządku prawnego tych wad, które w wyroku z dnia 27 kwietnia 1999 r., P 7/98 Trybunał Konstytucyjny uznał za argumenty uza-sadniające to orzeczenie, nie rozważył wystarczająco różnic odnośnie charakteru opłat przyjętych w zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny § 4 ust. 1 rozpo-rządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych, a § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych. Według Ministra Sprawiedliwości nie jest trafny pogląd Sądu, że przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat dro-gowych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż stanowi przepis o charakterze represyjnym. Sąd bowiem nie uwzględnił, że w rozporządzeniu tym wprowadzono szereg nowych rozwiązań, w szczególności zróżnicowano opłaty podwyższone w zależności od przeciążenia, uzależniono opłaty podwyższone od konkretnych prze-kroczeń, co spowodowało ponad dwukrotne obniżenie opłat w niektórych wielkoś-ciach przeciążeń. Wielkość opłat podwyższonych pozostaje ponadto w relacji do ko-rzyści uzyskiwanych przez przewoźników z tytułu obniżenia jednostkowych kosztów przewozowych w wyniku zwiększenia ładunku ponad wielkość wynikająca z przepi-sów o ruchu drogowym. W związku z tym nie można uznać, iż opłaty drogowe wy- 4 mierzane na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia nie są opłatami „podwyższonymi”, do ustalenia których Rada Ministrów była upoważniona na podstawie art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Minister Sprawiedliwości jest zdania, że Sąd oceniając powyższy przepis jako niekonstytucyjny nie uwzględnił wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady proporcjonalności, która obejmuje również ochronę interesu pub-licznego. Niepodważalne jest, że nielegalne zwiększenie obciążenia pojazdu ponad dopuszczalny prawem limit jest działaniem na szkodę interesu publicznego i Pańs-twa, bowiem przynosi wymierną stratę w postaci zwiększonych uszkodzeń na-wierzchni drogowej oraz konstrukcji mostów, przez co zagraża bezpieczeństwu ru-chu. Właściciele pojazdów o naciskach ponadnormatywnych poruszających się po drogach bez zezwolenia muszą zatem ponosić pewne opłaty, których wysokość po-winna ich zniechęcać do działań niezgodnych z prawem. Opłata podwyższona przy-jęta w § 9 rozporządzenia nie jest zatem aktem represji wobec użytkowników dróg, lecz narzędziem ochrony stanu nawierzchni drogowej, czyli infrastruktury. Sąd Najwyższy zważył,co następuje: Przepis art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) stanowił, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 (pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach prze-kraczających wielkości określone w odrębnych przepisach), bez zezwolenia określo-nego przepisami Prawa o ruchu drogowym pobiera się opłaty podwyższone, zgodnie zaś z przepisem art. 13 ust. 4 tej ustawy w brzmieniu ustalonym art. 33 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz.U. Nr 106, poz. 667), Rada Ministrów była właściwa do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wprowadzania opłat, o których mowa w ust. 2 i 2a, organu administracji państwowej właściwego do ustala-nia stawek opłat urzędowych oraz organów właściwych do ich pobierania. Na podstawie powyższego upoważnienia Rada Ministrów wydała rozporzą-dzenie z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 40, poz. 230), w którym przewidziano następujące zasady wprowadzania opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych: 5 (a) opłatę za przejazd jednorazowy po drogach publicznych tych pojazdów ustala się w wysokości równej iloczynowi liczby kilometrów przebiegu pojazdu i wyrażonej w złotych stawki opłaty za 1 km tego przebiegu, której wysokość ustala się według pa-rametrów wyszczególnionych w tabeli (§ 2 ust. 1), (b) wysokość opłaty za przejazd wielokrotny o limitowanej liczbie przejazdów ustala się jako iloczyn opłaty za przejazd jednorazowy i liczby przejazdów wskazanej w zez-woleniu (§ 3), (c) za przejazd pojazdu na podstawie wydanego zezwolenia bez limitowanej ilości przejazdów pobiera się opłaty miesięczne lub kwartalne, od okresu, na jaki jest wy-dane zezwolenie (§ 4), (d) za przejazd pojazdu na podstawie zezwolenia specjalnego urząd celny pobiera opłatę za przekroczenie długości i szerokości pojazdu w wysokości 150 zł za każde przekroczenie. W przypadku przekroczenia dopuszczalnych wielkości nacisków dla osi pojedynczych lub składowych do 15%, urząd celny pobiera opłatę w wysokości 450 zł za każde przekroczenie nacisków osi (§ 5), (e) wprowadzono zerową stawkę opłat drogowych dla przedsiębiorców dokonujących przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdami nienorma-tywnymi w celach charytatywnych związanych z klęskami żywiołowymi; cel powinien być potwierdzony przez właściwy organ gminy (§ 6), w przypadku stwierdzenia, że przejazd pojazdu nienormatywnego odbywa się bez właściwego zezwolenia, pobiera się opłaty podwyższone w wysokości określonej w tabeli (§ 9 ust. 1) w zależności od rodzaju i wielkości przekroczenia; np. za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi za każdy rozpoczęty kN powyżej dopuszczalnej normy: a) do 15 kN – 120 zł, b) po-wyżej 15 kN – 200 zł; (g) opłaty podwyższone ustala i pobiera zarząd drogi, na którego terenie dokono po kontroli pojazdu nienormatywnego, za każde przekroczenie parametrów oddzielnie, bez względu na długość przejechanej trasy, a jeżeli przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi występuje na kilku osiach pojedynczych lub składowych osi wielokrotnej pojazdu, opłatę pobiera się za każde przekroczenie (§ 9 ust. 2 i 3). W takim stanie prawnym należy uznać, że: po pierwsze – zawarte w art. 13 ust. 4 upoważnienie Rady Ministrów do uregulowania wymienionych w nim kwestii w drodze rozporządzenia jest niezgodne z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, po drugie – przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia rażąco narusza zasadę proporcjonal-ności wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. 6 W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, że rozporzą-dzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do obję-cia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni ce-lowościowej (wyrok z 25 maja 1998 r., U. 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s. 262). Wyma-gania odnośnie do przedmiotu i zakresu przepisu upoważniającego określa przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym upoważnienie ustawowe powinno za-wierać między innymi „wytyczne dotyczące treści aktu”. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 grudnia 1999 r. w sprawie K. 10/99 stwierdził, że wytyczne (w rozumie-niu art. 92 Konstytucji) są przede wszystkim wskazówkami co do treści aktu norma-tywnego, a także wskazaniami co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz. Upoważnienie ustawy, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych, które pełniłyby rolę „wytycznych dotyczących treści aktu”, jest sprzeczne z Konstytucją. Brak owych wytycznych stanowi, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, warunek wystarczający dla uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, o których mówi art. 92 Konstytucji zostaną spełnione. Odnośnie zaś do treści wytycznych Trybunał stwierdził, że „wska-zania zawarte w ustawie muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu. Wskazania dotyczące spraw proceduralnych (np. nakazujące, by ustanowienie rozporządzenia następowało „w porozumieniu” czy „po zasięgnięciu opinii”) nie mogą zastąpić wytycznych merytorycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1” oraz że: „ustawa musi zawierać pewne wskazania już to wyznacza-jące treści (kierunki rozwiązań), jakie mają być zawarte w rozporządzeniu, już to eli-minujące pewne treści (kierunki rozwiązań)”. Z powyższych rozważań wynika, że przepis art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych był niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem nie zawierał wytycznych w rozumieniu tego przepisu Kons-tytucji RP, lecz jedynie wskazywał organ upoważniony (Rada Ministrów), formę re-gulacji (rozporządzenie) i jej przedmiot (określenie szczegółowych zasad wprowa-dzania opłat, o których mowa w ust. 2 i 2a, organu administracji państwowej właści-wego do ustalania stawek opłat urzędowych oraz organów właściwych do ich pobie-rania). Powyższa wada upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych została usunięta, bowiem przepis ten ma obecnie następujące brzmie-nie: „4. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady 7 wprowadzania opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 2-5 i ust. 2a, oraz organ właściwy do ustalania stawek opłat i organ właściwy do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego.” Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do zasady pro-porcjonalności wynika, że wypływają z niej trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: 1) przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, 2) nakaz kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów), 3) wa-runek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli (orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 39, wyrok TK z dnia 27 kwietnia 1999 r.,P 7/96). Sąd Najwyższy nie oceniając celowości wprowadzenia obowiązku ponoszenia opłat za przejazdy po drogach publicznych pojazdami nienormatywnymi stwierdza, że przepis § 9 rozporządzenia narusza rażąco wynikającą z art. 2 Kons-tytucji RP zasadę proporcjonalności w ten sposób, że opłaty podwyższone pobiera się bez względu na długość przejechanej trasy. Podzielając zatem pogląd Ministra Sprawiedliwości, że opłata podwyższona przyjęta w powołanym przepisie rozporzą-dzenia powinna być narzędziem ochrony stanu nawierzchni drogowej, należy stwierdzić, że wymierzanie opłat podwyższonych bez uwzględnienia długości trasy przebytej przez pojazd nienormatywny, mimo że opłata podwyższona jest opłatą „za przejazd po drogach publicznych”, jest sprzeczne z celem wprowadzenia tego obo-wiązku i wbrew stanowisku Ministra Sprawiedliwości stanowi z tego względu akt re-presji wobec użytkowników dróg, nie zaś narzędzie ochrony stanu nawierzchni dro-gowej. Z powyższych przyczyn wbrew argumentacji rewizji nadzwyczajnej Sąd Naj-wyższy co do zasady podzielił stanowisko zaskarżonego wyroku, uwzględniając jedy-nie zarzuty wskazujące na to, że Naczelny Sąd Administracyjny wadliwie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Błędna ocena prawna w tym zakresie polega na przyjęciu, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez pods-tawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 KPA), tymczasem w świetle przyjętych w wyroku ustaleń nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe decyzje miały podstawę prawną i to taką podstawę w powołanych przepisach rozporządzenia Rady Ministrów, którą jako obowiązujące źródło prawa zobowiązane były zastosować (por. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 KPA). 8 Należało zatem orzec jak w sentencji przy odpowiednim zastosowaniu art. 39312 oraz art. 39315 KPC. ========================================