III CZP 48/14

Sygn. akt III CZP 48/14 UCHWAŁA składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego Dnia 30 października 2014 r. Sąd Najwyższy w składzie: SSN Jacek Gudowski (przewodniczący) SSN Anna Kozłowska SSN Anna Owczarek SSN Henryk Pietrzkowski SSN Agnieszka Piotrowska SSN Tadeusz Wiśniewski SSN Dariusz Zawistowski (sprawozdawca) na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 30 października 2014 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Teresy Ostrowskiej, po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich we wniosku z dnia 30 kwietnia 2014 r., "Czy w przypadku, o którym mowa w art. 33 ust. 3 p.g.k. wnioskodawcą w postępowaniu sądowym o rozgraniczenie jest strona postępowania administracyjnego, która żąda przekazania sprawy sądowi, niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy, czy też strona, na której wniosek wszczęto administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe?" podjął uchwałę: W razie przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie nieruchomości wszczętej na wniosek (art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jedn. tekst: 2 Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) wnioskodawcą w postępowaniu sądowym pozostaje osoba, która złożyła wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia. 3 UZASADNIENIE Rzecznik Praw Obywatelskich - na podstawie art. 60 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 499 ze zm.) - złożył wniosek o podjęcie uchwały dotyczącej wykładni art. 33 ust 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 193, poz. 1287 ze zm. - dalej: p.g.k.). Wskazał, że wymaga rozstrzygnięcia, kto jest wnioskodawcą w postępowaniu sądowym w sprawach o rozgraniczenie, gdy sprawa jest przekazywana do sądu na żądanie strony postępowania administracyjnego niezadowolonej z przebiegu granicy ustalonej w decyzji administracyjnej. Uzasadniając wniosek, powołał się na rozbieżność występującą w orzecznictwie sądów powszechnych w zakresie dotyczącym rozumienia pojęcia wnioskodawcy na gruncie art. 33 ust. 3 p.g.k. Podniósł, że w postępowaniach sądowych toczących się na żądanie strony postępowania administracyjnego, kwestionującej decyzję administracyjną o rozgraniczeniu, sądy w części spraw uznają za wnioskodawcę osobę, która złożyła wniosek inicjujący postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, niezależnie od tego czy, żądała przekazania sprawy sądowi, w części zaś uznają za wnioskodawcę osobę żądającą przekazania sprawy sądowi, bez względu na jej wcześniejszy status w postępowaniu administracyjnym. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że właściwe określenie osoby będącej wnioskodawcą w postępowaniu o rozgraniczenie prowadzonym przez sąd jest istotne, gdyż ta osoba jest wzywana do uiszczenia opłaty od wniosku w postępowaniu sądowym, co może mieć znaczenie dla możliwości jego skutecznego rozpoznania, praktyka bowiem sądów wskazuje, że w części spraw wnioski są zwracane w razie ich nieopłacenia w terminie. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich może to prowadzić do pozbawienia osoby niezadowolonej z decyzji o rozgraniczeniu wydanej w postępowaniu administracyjnym prawa do sądu, przysługującego na podstawie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, skoro kontrola instancyjna decyzji administracyjnej jest niemożliwa, a sądy i organy administracyjne uznają, że w przypadku zwrotu wniosku przez sąd wydana w sprawie decyzja administracyjna o rozgraniczeniu staje się ostateczna. 4 Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za uzasadnione stanowisko, że wnioskodawcą jest osoba, która żąda przekazania sprawy sądowi. Wskazał, że zaakceptowanie stanowiska przeciwnego wymagałoby uznania za aktualny poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z dnia 18 lutego 1983 r., III CZP 2/83 (OSNC 1983, nr 10, poz. 152), że osoba, która złożyła wniosek o rozgraniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym pozostaje wnioskodawcą w postępowaniu rozgraniczeniowym toczącym się przed sądem. Według Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwała ta nie może być miarodajna w sytuacji, o której mowa w art. 33 ust. 3 p.g.k., zapadła bowiem pod rządem dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 53, poz. 298 ze zm.). Z późniejszego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że pogląd ten zachował aktualność jedynie wtedy, gdy do przekazania sprawy sądowi dochodzi w wyniku umorzenia postępowania administracyjnego (art. 34 p.g.k.), a nie w sytuacji, w której spór dotyczący przebiegu granicy nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż na skutek złożenia przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi wydana przez organ administracyjny decyzja o rozgraniczeniu traci moc. Z przytoczonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że decyzja o rozgraniczeniu nie traci mocy w przypadku, w którym po zgłoszeniu żądania przekazania sprawy sądowi wniosek o rozgraniczenie ostatecznie nie został skutecznie wniesiony do sądu (został zwrócony); decyzja ta staje się wówczas ostateczna. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, przyjęcie poglądu, że wnioskodawcą w postępowaniu sądowym jest nadal osoba, która zainicjowała postępowanie administracyjne, może oznaczać pozbawienie osoby niezadowolonej z decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu prawa do sądu, gdy do usunięcia braku wniosku w zakresie opłaty sądowej zostanie wezwany pierwotny wnioskodawca, niemający interesu w jej uiszczeniu. Strona niezadowolona z przebiegu granicy ustalonej w decyzji administracyjnej nie może także wszcząć nowego postępowania rozgraniczeniowego, gdyż na przeszkodzie stoi ostateczna decyzja administracyjna o rozgraniczeniu. 5 Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis ten, w powiązaniu z art. 177 ust. 1 Konstytucji RP, wskazuje, że rolą sądów jest rozpoznawanie spraw z zapewnieniem stronom postępowania przewidzianych w Konstytucji gwarancji procesowych. Rozstrzygnięcie zatem zagadnienia, który uczestnik administracyjnej fazy postępowania o rozgraniczenie uzyskuje status wnioskodawcy w fazie postępowania sądowego wymaga przede wszystkim rozważenia charakteru spraw o rozgraniczenie oraz określenia relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym i postępowaniem sądowym w tych sprawach, w tym w szczególności skutków, jakie powoduje żądanie przekazania sprawy sądowi dla bytu decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości. Ze względu na przedmiot postępowania w sprawach o rozgraniczenie oraz charakter stosunków prawnych stanowiących postawę określenia przebiegu granic nieruchomości, sprawy o rozgraniczenie należą do spraw z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c., do rozpoznawania tych spraw powołane są co do zasady sądy powszechne, jednak rozpoznawanie spraw o rozgraniczenie zostało uregulowane w sposób szczególny, przez przyjęcie konstrukcji wyłączającej czasowo dopuszczalność drogi sądowej. Możliwość rozpoznania sprawy o rozgraniczenie przez sąd powszechny została uzależniona od przeprowadzenia wcześniej obligatoryjnego postępowania administracyjnego w tym zakresie (art. 30 p.g.k.), nie zmienia to jednak charakteru spraw o rozgraniczenie, które pozostają sprawami cywilnymi. Obowiązek przeprowadzenia postępowania o rozgraniczenie w trybie administracyjnym nie może zatem stanowić czynnika ograniczającego prawo do sądu w sprawach o rozgraniczenie, w tych przypadkach, w których nie dojdzie do rozgraniczenia nieruchomości w ramach postępowania administracyjnego. To stwierdzenie w sposób zasadniczy rzutuje na ocenę czynności prowadzących do wszczęcia postępowania o rozgraniczenie przed sądem powszechnym. 6 Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga także uwzględnienia szczególnej regulacji zawartej w art. 33 ust. 3 p.g.k., który stanowi, że strona postępowania administracyjnego niezadowolona ze sposobu ustalenia przebiegu granicy dokonanego w tym postępowaniu może żądać przekazania sprawy sądowi. Podkreślenia wymaga użycie w tym przepisie zwrotu o przekazaniu sprawy; oznacza on, że ustawodawca uznaje, iż sprawa o rozgraniczenie jest prowadzona w odpowiednim dla niej jednym postępowaniu, obejmującym obligatoryjny etap administracyjny i fakultatywny etap sądowy. Tylko przy takim rozumieniu konstrukcji postępowania rozgraniczeniowego można mówić o przekazaniu sprawy z fazy administracyjnej do jej dalszego rozpoznawania w postępowaniu sądowym. W takim ujęciu postępowanie sądowe stanowi kolejny etap rozpoznawania sprawy i jego wszczęcie prowadzi do kontynuowania postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym. Skorzystanie przez stronę postępowania administracyjnego z możliwości żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości. Ten skutek procesowy ma istotne znaczenie dla bytu decyzji administracyjnej określającej przebieg granicy, nie można bowiem przyjmować, że w sprawie, w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu może orzec sąd, mogą pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Istnienie przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej w sprawie o rozgraniczenie, będące wynikiem zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, wyłącza dokonanie w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt. Do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi. Odmienne stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich nie może być uznane za prawidłowe. Należy podkreślić, że ocena, iż zgłoszenie żądania przekazania sprawy o rozgraniczenie sądowi sprawia, 7 że decyzja administracyjna traci moc było już prezentowane w judykaturze Sądu Najwyższego (postanowienie z dnia 19 stycznia 1998 r., I CKN 423/97, OSNC 1998, nr 10, poz. 156). Za przyjętym stanowiskiem przemawia także, wbrew ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, podobieństwo regulacji zakładającej dwuetapowość postępowania przewidzianej w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), w zakresie dotyczącym aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Jest to również postępowanie dwufazowe, prowadzone najpierw w trybie administracyjnym, w sprawach, które mają charakter cywilny. Istnienie w tym postępowaniu przepisu, który wprost stwierdza, że na skutek wniesienia sprzeciwu traci moc orzeczenie wydane przez samorządowe kolegium odwoławcze, nie jest dostatecznym argumentem dla oceny, że brak takiej regulacji w Prawie geodezyjnym i kartograficznym oznacza, iż decyzja administracyjna o rozgraniczeniu nie traci mocy w wypadku zażądania przez stronę przekazania sprawy sądowi. Należy podkreślić, że sprawa o rozgraniczenie, w której po zakończeniu fazy administracyjnej była już otwarta droga sądowa i właściwy dla jej rozpoznania stał się sąd powszechny, nie może ponownie wracać do fazy administracyjnej, niezależnie od sposobu jej zakończenia w postępowaniu sądowym; sprawa cywilna prowadzona w postępowaniu sądowym może się zakończyć tylko w ramach tego postępowania. Anulowanie skutków decyzji o rozgraniczeniu nie oznacza anulowania wszystkich czynności dokonanych w postępowaniu administracyjnym przez strony, a w szczególności wniosku o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie. Wniosek ten pełni inną funkcję i jest istotny dla wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie, a nie tylko postępowania w fazie administracyjnej. W art. 33 ust. 3 p.g.k. jest mowa o przekazaniu sądowi sprawy, a nie przekazaniu żądania zgłoszonego przez stronę postępowania administracyjnego niezadowoloną z przebiegu granicy ustalonej w decyzji, co oznacza, że w postępowaniu sądowym jest rozpoznawana ta sama sprawa. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie o rozgraniczenie jest wszczynane jednym wnioskiem inicjującym to postępowanie. 8 Należy podkreślić, że w art. 33 ust. 3 p.g.k. ustawodawca nie posługuje się pojęciem wniosku o wszczęcie postępowania o rozgraniczenie przed sądem. Jest to świadomy zabieg legislacyjny, pozostający w związku z podstawową funkcją żądania przekazania sprawy sądowi; jest nią skutek anulacyjny w odniesieniu do decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu, która zasadniczo nie podlega zaskarżeniu w trybie administracyjnym. Istotne jest także to, że żądanie przekazania sprawy sądowi jest czynnością dokonywaną przez stronę w ramach postępowania administracyjnego, w dwutygodniowym terminie biegnącym od dnia doręczenia decyzji administracyjnej. Żądanie przekazania sprawy sądowi nie musi spełniać wymagań przewidzianych dla wniosku w postępowaniu nieprocesowym, nie może być zatem traktowane na równi z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieprocesowego. Dwuetapowość rozpoznawania spraw o rozgraniczenie pozwala uznać za zasadne zajmowane w doktrynie stanowisko, że osoba składająca wniosek o rozgraniczenie musi zakładać, w związku z możliwością sporu dotyczącego przebiegu granicy, konieczność rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Nie można też podzielić poglądu, że osoba inicjująca postępowanie w sprawie o rozgraniczenie może nie być zainteresowana prowadzeniem sprawy przed sądem ze względu na korzystną dla niej decyzję o rozgraniczeniu. Decyzja ta, jak wskazano, na skutek zgłoszenia przekazania sprawy sądowi przez inną stronę w postępowaniu administracyjnym traci moc. W konsekwencji przebieg granicy pozostaje sporny, w związku z czym skutki złożenia wniosku o rozgraniczenie muszą obejmować wszystkie możliwe etapy postępowania, w tym postępowanie sądowe. Stanowisko prezentowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie uwzględnia w dostatecznym stopniu konsekwencji rozpoznawania spraw o rozgraniczenie w postępowaniu nieprocesowym. Jest to postępowanie, które w przeciwieństwie do procesu nie ma charakteru dwustronnego i z tego względu interesy jego uczestników mogą być nie tylko sprzeczne ale również zbieżne, a często przenikają się i krzyżują. Bardziej istotną rolę odgrywa w nim także interes publiczny, a orzeczenie o rozgraniczeniu ma charakter konstytutywny. Nie można zatem tracić z pola widzenia, że w sprawie o rozgraniczenie może występować większa liczba uczestników postępowania i każdy z nich może być potencjalnie 9 niezadowolony z przebiegu granicy ustalonej w decyzji administracyjnej i w związku z tym zgłosić żądanie przekazania sprawy sądowi. Koncepcja, że wnioskodawcą jest osoba żądająca przekazania sprawy sądowi jest w takiej sytuacji nie do pogodzenia z modelem postępowania nieprocesowego, w którym status wnioskodawcy może mieć tylko jeden z uczestników postępowania. Oznacza to, że wnioskodawcą w postępowaniu sądowym jest osoba, która złożyła wniosek wszczynający sprawę o rozgraniczenie. Nie można także podzielić oceny Rzecznika Praw Obywatelskich , że utraciło aktualność stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 lutego 1983 r., III CZP 2/83, ze względu na to, że została wydana pod rządem przepisów, które utraciły moc. Istotnie, uchwała ta została podjęta w związku z wykładnią przepisów nieobowiązującego już dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, jednak sposób uregulowania przebiegu postępowania rozgraniczeniowego w Prawie geodezyjnym i kartograficznym nie uległ zmianie zwłaszcza w zakresie zasadniczych założeń, do których należy nadal dwuetapowość postępowania rozgraniczeniowego, z obligatoryjną fazą postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia utrzymanie takiej konstrukcji przepisów ma podstawowe znaczenie. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że gdy dochodzi do umorzenia postępowania administracyjnego i zakończenia w ten sposób etapu postępowania administracyjnego bez wydania decyzji administracyjnej (art. 34 ust. 2 p.g.k.), nie powinno budzić wątpliwości, iż na etapie postępowania sądowego wnioskodawcą jest nadal osoba, która zainicjowała wszczęcie postępowania w sprawie o rozgraniczenie. Takie stanowisko zajmowane było również w judykaturze (zob. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1998 r., III CKU 112/97, OSNC 1998, nr 10, poz. 169 i z dnia 7 lutego 2000 r., I CKN 236/98, nie publ.). Przy uwzględnieniu, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt na skutek zgłoszenia żądania przekazania sprawy na drogę sądową, odmienne traktowanie skutków przekazania sprawy sądowi, ze względu na podstawę przekazania sprawy nie ma uzasadnienia. Oznaczenie osoby wnioskodawcy w postępowaniu sądowym nie powinno być oceniane z punktu widzenia sposobu 10 zakończenia postępowania administracyjnego, zatem pogląd powołany przez Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi dodatkowy argument na rzecz stanowiska, że wnioskodawcą w sprawie o rozgraniczenie prowadzonej przez sąd jest zawsze osoba inicjująca postępowanie o rozgraniczenie. Nie można również uznać za uzasadnioną obawy Rzecznika Praw Obywatelskich, że przyjęcie przedstawionego stanowiska stanowi zagrożenie dla konstytucyjnej zasady prawa do sądu. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, zwrot wniosku z powodu nieuiszczenia opłaty sądowej przez wnioskodawcę, który może być tym niezainteresowany, może powodować - przy niejednolitej praktyce organów i sądów administracyjnych - niemożność rozpoznania sprawy przez sąd. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że w sprawach przekazanych przez organy administracyjne sądy żądają uiszczenia opłaty pod rygorem zwrotu wniosku albo nadają bieg sprawie i orzekają o ściągnięciu opłaty w orzeczeniu kończącym postępowanie. Odnosząc się do tego zagadnienia należy stwierdzić, że żądanie uiszczenia opłaty sądowej po przekazaniu sprawy sądowi z fazy administracyjnej po rygorem zwrotu wniosku jest wadliwe. Jak wskazano, postępowanie sądowe nie jest prowadzone bezpośrednio na podstawie wniosku o jego wszczęcie, lecz na skutek przekazania sprawy z fazy administracyjnej, a zatem jest jej kolejnym etapem. Rygor zwrotu pisma wszczynającego postępowanie nie może być stosowany do postępowań już wszczętych, w których prowadzono czynności rozpoznawcze. W sprawach o rozgraniczenie za takim stanowiskiem przemawia dodatkowo art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (jedn. tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 1025 ze zm.), który stanowi, że od wniosku o rozgraniczenie nieruchomości pobiera się opłatę stałą w wysokości 200 zł. Jak wskazano, wniosek o rozgraniczenie jest składany przed wszczęciem etapu postępowania sądowego, a zmieniony przepis wyraźnie nie wiąże obowiązku uiszczenia opłaty sądowej z żądaniem przekazania sprawy sądowi z etapu administracyjnego. Zwrot wniosku z powodu nieuiszczenia opłaty sądowej dotyczyłby w takiej sytuacji części postępowania, które toczyło się już w fazie administracyjnej. Omawiany przepis stanowi więc dodatkowy argument na rzecz stanowiska, że osoba inicjująca wszczęcie sprawy o rozgraniczenie najpierw 11 w fazie administracyjnej ma nadal status wnioskodawcy w postępowaniu sądowym. W świetle tego przepisu obowiązek uiszczenia opłaty od wniosku o rozgraniczenie obciąża osobę inicjującą wszczęcie sprawy o rozgraniczenie niezależnie od sposobu zakończenia administracyjnego etapu postępowania. Jednakże nawet w razie uznania, że istnieją podstawy do żądania przez sąd uiszczenia opłaty od wniosku pod rygorem jego zwrotu, utrata mocy decyzji administracyjnej w wyniku zgłoszenia przekazania sprawy sądowi oznacza, że prawo do sądu nie zostaje wyłączone. Prawomocny zwrot wniosku, a więc zakończenie postępowania bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, otwierałby możliwość wystąpienia ponownie z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości, zgodnie z zasadami określonymi w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.