III RN 137/99

Wyrok z dnia 29 marca 2000 r. III RN 137/99 W sprawie o wydanie karty stałego pobytu osobie pochodzenia polskie-go uznanie administracyjne nie może być sprzeczne z zapewnieniem przez art. 52 ust. 5 Konstytucji RP prawa do osiedlenia się na terytorium Rzeczypospoli-tej Polskiej na stałe. Przewodniczący: SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Andrzej Wasilewski. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2000 r. sprawy ze skargi Władysława A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. z dnia 30 marca 1998 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania karty stałego pobytu, na sku-tek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 1999 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-nistracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e W zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku Naczelnego Sądu Administra-cyjnego oddalona została skarga Władysława A. na decyzję Ministra Spraw Wew-nętrznych i Administracji utrzymującą w mocy decyzję Wojewody K. z dnia 30 stycz-nia 1998 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt stały w Rzeczypospolitej Pols-kiej. Wyrokowi temu Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił rażące naruszenie: - art. 7 KPA poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, - art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) poprzez zaniechanie kontroli zgodności decyzji administra-cyjnej z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; 2 - art. 8 i art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niezastosowanie bezpośrednie jej przepisów. Wnioskiem rewizji nadzwyczajnej było żądanie uchylenia zaskarżonego wyro-ku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Adminis-tracyjnemu w Warszawie. Sąd Najwyższy uwzględnił rewizję nadzwyczajną, mając na uwadze, co nastę-puje: Stosownie do art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd ten w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z pra-wem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W rewizji nadzwyczajnej zasadnie zarzuco-no, że wbrew swej właściwości Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie całkowicie pominął jej najbardziej istotny dla rozstrzygnięcia element. Wła-dysław A. bowiem od chwili wystąpienia z pierwszym wnioskiem o wydanie zgody na pobyt stały w Polsce podnosił udokumentowany fakt swojego polskiego pochodzenia. Właśnie w tym, że jest Polakiem i pragnie powrócić do swojej ojczyzny, z którą jest związany węzłami rodzinnymi i z którą pozostaje od wielu lat w poczuciu wspólnoty, upatrywał wnioskodawca zasadniczej przesłanki swego wniosku. Tymczasem Wojewoda K., a następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ogóle nie brali pod uwagę powoływanych przez wnioskodawcę jego związków z Polską i pols-kiego pochodzenia. Również Naczelny Sąd Administracyjny tej podstawy wniosku i dotyczących przedmiotowej kwestii zarzutów skargi nie uwzględnił w zaskarżonym wyroku, tak jakby była ona pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanki rozstrzygnię-cia istotnie wskazują na to, że Naczelny Sąd Administracyjny pominął wskazany wy-żej problem, uznając, że nie ma on znaczenia w rozpatrywanej sprawie. NSA podzie-lił bowiem koncepcję prawną zaskarżonej decyzji, opierając się na następujących za-sadniczych założeniach. Po pierwsze, w sprawie zastosowane mogą być tylko prze-pisy ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach (jednolity tekst: Dz.U. z 1992 r. Nr 7, poz. 30) oraz wykonawczego do tej ustawy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Spraw Zagranicznych z dnia 1 października 1963 r. o szczegóło-wych zasadach i trybie postępowania w sprawach cudzoziemców oraz o wzorach dokumentów dla cudzoziemców (Dz.U. Nr 43, poz. 242 ze zm.). Po drugie, z powo- 3 łanych wyżej regulacji prawnych (art. 13 ustawy i § 14 rozporządzenia) wynika, że należy uwzględniać to czy cudzoziemiec ma trwałą możliwość zaspokojenia w Pols-ce swych potrzeb mieszkaniowych oraz utrzymania. Po trzecie, nawet spełnienie tych wymagań „w tego rodzaju sprawach nie skutkuje jednak obowiązku właściwego organu administracji przyznania cudzoziemcowi karty stałego pobytu w Polsce, skoro bowiem ustawa z 1963 r. o cudzoziemcach nie sprecyzowała przesłanek prawa podmiotowego do karty stałego pobytu, to cudzoziemiec nie ma w tym przedmiocie roszczenia, a jurysdykcja organów administracyjnych opiera się na uznaniu administracyjnym”. W rewizji nadzwyczajnej zasadnie wykazano, że każde z powyższych założeń zaskarżonego wyroku nasuwa istotne zastrzeżenia. Zasadniczą kwestią według Rzecznika Praw Obywatelskich jest pominięcie w zaskarżonym wyroku Konstytucji RP stwierdzającej w art. 52 ust. 5, że osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Pols-kiej na stałe. Sąd Najwyższy podzielił ten zarzut i przedstawioną w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej powagę naruszenia prawa w zaskarżonym wyroku, w którym sądowy akt wymiaru sprawiedliwości pozostaje w sprzeczności z Konstytucją RP. Przed bliższym wyjaśnieniem tego stanowiska, niejako na marginesie argu-mentów rewizji nadzwyczajnej o konieczności rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy na gruncie bezpośredniego zastosowania art. 52 ust. 5 Konstytucji wobec braku od-powiedniej regulacji ustawowej, Sąd Najwyższy zauważa, że do wykorzystania pozostaje w szczególności art. 110 ust. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cu-dzoziemcach (Dz.U. Nr 114, poz. 739 ze zm.). Nie rozpoznając kwestii niezastoso-wania powyższej ustawy, czego rewizja nadzwyczajna nie zarzuciła (por. art. 39311 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. – Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.), można zauważyć, że przepis art. 110 ustawy o cudzoziemcach w ramach prze-pisów przejściowych określa materialnoprawne warunki uzyskania zezwolenia na osiedlenie się przez cudzoziemca w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy. Mianowicie, w tym okresie cudzoziemiec może uzyskać zezwolenie na osiedlenie się na podstawie udokumentowanego nieprzerwanego trzyletniego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bez potrzeby wykazywania, że ma zapewnione w Rzeczy-pospolitej Polskiej mieszkanie i utrzymanie. Rozważenie zastosowania powyższego przepisu mogłoby mieć istotne zna-czenie, gdyż w ocenie prawnej zaskarżonego wyroku NSA uznał zgodność rozstrzyg- 4 nięcia administracyjnego z prawem powołując się na to, że istniały wątpliwości, czy wnioskodawca ma trwale zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i potrzeby w zakresie utrzymania. Naczelny Sąd Administracyjny nie wyjaśnił dlaczego nie zastosowano powyższego przepisu przejściowego ustawy z 1997 r. o cudzoziemcach. Nie wydaje się, aby zastosowanie tego przepisu określającego – jak to wyżej zauważono – wa-runki uzyskania zezwolenia na osiedlenie się we wskazanym ściśle okresie było wy-łączone w stosunku do osoby, której sprawa w tym okresie jest rozpoznawana i to tylko z tego powodu, że postępowanie zostało wszczęte pod rządem ustawy o cu-dzoziemcach z 1963 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na art. 111 ustawy z 1997 r. o cudzoziemcach, według którego postępowania wszczęte przed dniem wejś-cia w życie ustawy z 1997 r. i nie zakończone do tego dnia toczą się według przepi-sów dotychczasowych. Jest to zatem przepis dotyczący przede wszystkim „postępo-wania”, co nie uprawnia wyłączenia przepisu szczególnego (lex specialis) w zakresie regulacji prawnomaterialnej. Wracając do kwestii zastosowania art. 52 ust. 5 Konstytucji Sąd Najwyższy z naciskiem zauważa, iż istotą wadliwości zaskarżonego wyroku jest całkowite pomi-nięcie tej konstytucyjnej regulacji zapewniającej szczególne preferencje osobie po-chodzenia polskiego. To, że Konstytucja stanowi, że osoba taka „może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe” nie może oznaczać – jak to przyj-muje zaskarżony wyrok – uznaniowości rozstrzygnięcia przez organ administracji. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważając brak regulacji ustawowej określają-cej stwierdzenie pochodzenia polskiego osoby, która może osiedlić się na terytorium RP, opowiada się mimo to za bezpośrednim zastosowaniem art. 52 ust. 5 Konstytucji (w związku z jej art. 8). Chociaż rewizja nadzwyczajna zawiera przekonywającą ar-gumentację to jednakże odesłanie przez Konstytucję do odrębnej regulacji ustawo-wej zasadniczej przesłanki przyznanego prawa stwarza wątpliwości, czy zachodzą już z mocy Konstytucji odpowiednio skonkretyzowane przesłanki bezpośredniego zastosowania. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości nie jest niezbędne w rozpatrywanej sprawie, w której Rzecznik Praw Obywatelskich wykazał wadliwą wykładnię zasto-sowanych w sprawie przepisów. Nawet bowiem na gruncie art. 13 ustawy z 1963 r. i § 14 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy nie można tych przepisów rozu-mieć w oderwaniu od Konstytucji – jej art. 52 ust. 5, stanowiącego normatywny wyraz wartości wyrażonej w preambule w szczególności przez powołanie się na więzy wspólnoty z naszymi rodakami rozsianymi po świecie. 5 Oczywiście sprzeczna z tą konstytucyjną wartością jest interpretacja zaskar-żonego wyroku, według której jeżeli ustawa z 1963 r. nie określa przesłanek prawa do uzyskania karty stałego pobytu (osiedlenia się na stałe), to znaczy, że jest to sprawa oddana uznaniu administracyjnemu. Konieczne jest przyjęcie interpretacji zgodnej z Konstytucją. Przy okazji można zresztą zauważyć, że także brzmienie § 14 rozporządzenia wykonawczego umożliwia aktualizację przesłanek rozstrzygania takich spraw zgodnie z Konstytucją, skoro w tymże paragrafie, co NSA przeoczył, określono, że: „w podaniu należy wskazać w szczególności przyczyny ubiegania się o zezwolenia na pobyt stały ...”. Powstaje pytanie, dlaczego NSA pominął w swym rozstrzygnięciu przyczyny wskazane przez Władysława A. w jego wniosku i w jego skardze do NSA i dlaczego nie uznał powagi wskazanych przyczyn, które odwołują się do wartości konstytucyjnie zapewnionych. Wreszcie zgodzić się należy z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że przy na-zbyt ogólnikowej regulacji prawnej, którą rozważał NSA, niezbędne było uwzględnie-nie zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 7 KPA. Brak jest w przesłankach rozstrzygnięcia sprawy uwzględnienia interesu społecznego i słuszne-go – można dodać odpowiadającego wartości konstytucyjnej – interesu wniosko-dawcy. Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy uznał, że rewizja nadzwyczajna Rzecznika Praw Obywatelskich ma oczywiście uzasadnione podstawy i w konsek-wencji orzekł stosownie do wniosku (art. 39313 § 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. – Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.). ========================================