III CZP 32/89

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: S. Dmowski, W. Łysakowski, J. Sokołowski, K. Strzępek, M. Sychowicz (sprawozdawca), J. Szachułowicz.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, E. Oborskiego, rozpoznał wniosek Prokuratora Generalnego z dnia 10 marca 1989 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania prawne:"1. Czy zawarta w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 32, poz. 99 ze zm.) norma, że osoba fizyczna może nabyć od Państwa w użytkowanie wieczyste na cele mieszkalne tylko jedną nieruchomość, wyklucza możliwość realizacji uprawnień przewidzianych w art. 88 ust. 1 tej ustawy przez osobę uprawnioną do ekwiwalentu za mienie pozostawione w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa w sytuacji, gdy osoba ta uzyskała już na zasadach ogólnych prawo użytkowania działki i nabyła od Państwa dom lub odrębną własność lokalu?2. Czy przewidziany w art. 88 ust. 2 i ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 krąg osób uprawnionych do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali (właściciel i spadkobiercy ustawowi) jest kręgiem zamkniętym, wykluczającym cesję uprawnień na inne osoby, czy też wymienione w tych przepisach osoby mogą - stosując w drodze analogii art. 509 k.c. - przenieść przysługujące im uprawnienia na rzecz innych osób w drodze umowy?"podjął następującą uchwałę i nadał jej moc zasady prawnej:1. Osoba, która w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiła mienie nieruchome na terenie nie wchodzącym w skład obecnego obszaru Państwa i która na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo ma otrzymać ekwiwalent za mienie nieruchome pozostawione za granicą, a która nabyła od Państwa w użytkowanie wieczyste nieruchomość na cele mieszkalne, nie może nabyć od Państwa na te same cele innej nieruchomości także wówczas, gdy nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości państwowej (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74).2. Przewidziany w art. 88 ustawy powołanej w punkcie 1 krąg osób, którym przysługuje uprawnienie do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości państwowej, jest kręgiem zamkniętym, wyłączającym cesję wymienionego uprawnienia na inne osoby.Uzasadnienie faktyczneI. Artykuł 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) - zwanej dalej "ustawą" - stanowi, co następuje: "Na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą". Z przepisu tego więc wynika, że przyznaje on osobom, których dotyczy - zwanym dalej "repatriantami" - uprawnienie polegające na zaliczeniu na pokrycie określonych należności przypadających od tych osób na rzecz Państwa wartości mienia nieruchomego pozostawionego przez nie za granicą. Wymienione należności - to opłaty za użytkowanie wieczyste lub cena sprzedaży działki budowlanej oraz cena sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także cena sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa. Ani omawiany przepis, ani żaden inny przepis nie przyznają repatriantom ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione za granicą czy to w postaci prawa użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości, czy w postaci uprawnienia do nabycia takich praw. Inna, aniżeli wynikająca wprost z art. 88 ust. 1 ustawy, postać uprawnienia przyznanego repatriantom jako ekwiwalent za mienie nieruchome pozostawione przez nich za granicą może być rozważana jedynie jako postulat pod adresem ustawodawcy.Stosownie do § 4 ust. 2 pkt 1 i § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75) repatriantom przysługuje pierwszeństwo nabycia od Państwa - w razie rezygnacji najemcy z nabycia - domu jednorodzinnego i lokalu w małym domu mieszkalnym oraz pierwszeństwo nabycia wolnego lokalu w domu wielomieszkaniowym, co potwierdza nieprzysługiwanie im dalej idących uprawnień w zakresie nabycia nieruchomości państwowej. Gdyby uprawnienia takie repatriantom przysługiwały, pochłaniałyby one prawo pierwszeństwa nabycia przez nich tych nieruchomości i zbędne byłoby przyznawanie im tego prawa.Uprawnienie przyznane repatriantom w art. 88 ust. 1 ustawy wkomponowane zostało w system gospodarki gruntami uregulowany przepisami tej ustawy, a zatem może ono stanowić wyłom w tym systemie tylko w zakresie, jaki wynika z ustawowo określonej treści tego uprawnienia lub z przepisów szczególnych jego dotyczących. O treści wymienionego uprawnienia była mowa wyżej. Natomiast jedynym przepisem szczególnym jego dotyczącym - pomijając w tym miejscu ust. 3 i 4 art. 88 ustawy, określające podmioty, którym uprawnienie to przysługuje - jest art. 88 ust. 2 ustawy, według którego w razie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości nie stosuje się przepisów ustanawiających: 1) zakaz zbywania nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia zawarcia umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (art. 28 ustawy), 2) obowiązek zabudowy nabytej działki w terminie 5 lat (art. 29 ustawy) i 3) prawo pierwokupu nieruchomości (art. 82 ustawy). Artykuł 88 ust. 2 ustawy zatem nie wprowadza w odniesieniu do repatriantów żadnych odrębności od określonych przez ustawę zasad nabywania użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości państwowych. Należy zauważyć, że gdyby odrębności takie były przewidziane przez ustawę, to najodpowiedniejszym miejscem do ich zamieszczenia byłby właśnie ustęp 2 art. 88 lub kolejny ustęp tego artykułu. Także inne przepisy - poza powołanymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. przyznającymi repatriantom pierwszeństwo nabycia określonych w nich domów i lokali - nie zawierają innych zasad nabywania przez repatriantów użytkowania wieczystego lub własności nieruchomości niż zasady dotyczące wszystkich innych nabywców. Do tych zasad zaś należy zasada wyrażona w art. 26 ust. 1 ustawy, według której osoba fizyczna może nabyć od Państwa w użytkowanie wieczyste na cele mieszkalne tylko jedną nieruchomość. W myśl art. 26 ust. 2 ustawy dopuszczalne jest natomiast nabycie od Państwa przez osobę fizyczną, niezależnie od nabycia nieruchomości na cele mieszkalne, działki zabudowanej domami lub budynkami wymienionymi w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. d, e i f ustawy i - jak się wydaje - działki ze znajdującym się na niej garażem albo nabycie jednej działki pod tego rodzaju zabudowę, a stosownie do art. 26 ust. 3 ustawy rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stwarza możliwość nabycia od Państwa innej nieruchomości.Artykuł 26 ust. 1 ustawy zatem wyłącza możliwość nabycia przez repatrianta od Państwa nieruchomości w użytkowanie wieczyste na cele mieszkalne, jeżeli nabył on już od Państwa nieruchomość na te same cele. Jest przy tym bez znaczenia, czy repatriant skorzystał, czy też nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy.Artykuł 26 ust. 1 ustawy stanowi istotne ograniczenie możliwości korzystania przez repatriantów z przewidzianej przez art. 88 ust. 1 ustawy rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione za granicą. W praktyce organów administracji państwowej orzekających o zaliczeniu wartości tego mienia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości obserwuje się dalsze jeszcze ograniczenia stosowania art. 88 ust. 1 ustawy, będące wynikiem zawężającej jego wykładni. Do wykładni takiej skłaniają na przykład przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 79). Z porównania § 2 i 3 tego rozporządzenia bowiem wynika, że w zasadzie wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą podlega zaliczeniu tylko na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości wymienionych w § 2 rozporządzenia, tj. "działki budowlanej oraz położonego na tej działce domu, budynku albo lokalu, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Państwa", a jedynie gdy wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą przekracza cenę sprzedaży tych nieruchomości różnica może być zaliczona na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości wymienionych w § 3 rozporządzenia, tj. "działki zabudowanej budynkiem przeznaczonym na pomieszczenie do prowadzenia działalności handlowej, usługowej bądź innej działalności z zakresu drobnej wytwórczości, budynkiem przeznaczonym na pracownię do prowadzenia działalności twórczej lub domem letniskowym, garażem, albo działki przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę". Jednakże art. 88 ust. 1 ustawy nie daje podstawy do takiego rozróżnienia. Z przepisu tego wynika, że wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą zalicza się na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży wszystkich rodzajów nieruchomości wymienionych w tym przepisie, a więc także i tych, o których mowa w § 3 rozporządzenia. Jak się wydaje, kwestia sprowadza się do rozumienia pojęcia "działka budowlana", użytego w art. 88 ust. 1 ustawy i w § 2 rozporządzenia. Nie jest uzasadnione ograniczenie treści tego pojęcia do działek przeznaczonych pod budowę domów lub budynków wymienionych w art. 23 ust. 1 pkt 1 a, b, c i pkt 2 ustawy oraz działek zabudowanych tego rodzaju domami i budynkami i pozostawienie poza nią działek przeznaczonych pod budowę domów i budynków wymienionych w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. d, e, f, g ustawy oraz działek zabudowanych tego rodzaju domami i budynkami.Poprawna wykładnia art. 88 ust. 1 ustawy prowadzi również do przyjęcia możliwości zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży dwóch lub więcej (wszystkich) nieruchomości, które zgodnie z art. 26 ustawy może nabyć od Państwa repatriant - oczywiście do wysokości wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, przy czym prawo wyboru w tym zakresie przysługuje repatriantowi.Brak jest przeszkód do tego, by zaliczenie, o którym mowa, nastąpiło nie tylko jednocześnie z nabyciem nieruchomości ale i także po tym nabyciu - do czasu, kiedy będzie to faktycznie możliwe, tj. do chwili wniesienia całej opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości lub zapłacenie całej ceny jej sprzedaży. Zaliczenie takie należy uznać za możliwe także i po tych zdarzeniach. Z decyzji wydanej w tym przedmiocie (§ 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 1965 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą...) wynikałoby, że wcześniej wniesiona opłata za użytkowanie wieczyste nieruchomości lub zapłacona cena jej sprzedaży są (w całości lub w części ) świadczeniem nienależnym, bo odpadła jego podstawa (art. 410 § 2 k.c.). Rodziłoby to obowiązek zwrotu repatriantowi przez Państwo całej lub części wniesionej przez niego opłaty za użytkowanie wieczyste lub zapłaconej ceny sprzedaży nieruchomości. Jednakże w każdym wypadku, gdy opłata za użytkowanie wieczyste lub cena sprzedaży nieruchomości zostały określone w ostatecznej decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste lub sprzedaży nieruchomości (§ 24 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów...) bez zaliczenia na ich pokrycie wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, warunkiem takiego zaliczenia jest wzruszenie tej decyzji. W tym celu mogą zostać wykorzystane środki prawne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. - w zależności od okoliczności - wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 albo zmiana decyzji na podstawie art. 155 tego kodeksu.II. W teorii prawa cywilnego uznaje się, że w zasadzie wszelkie prawa podmiotowe są przenoszalne. Nieprzenoszalność pewnych praw może wynikać albo ze szczególnego charakteru (właściwości) tych praw albo z przepisów ustawy. Ze względu na swój charakter nieprzenoszalne są prawa osobiste oraz przeważająca część praw niemajątkowych, np. prawa rodzinne. Prawa majątkowe, poza nielicznymi wyjątkami, są zaś przenoszalne. Ich nieprzenoszalność może wynikać tylko z przepisów ustawy.Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi, że uprawnienie przewidziane w art. 88 ust. 1, które niewątpliwie jest uprawnieniem majątkowym, jest nieprzenoszalne. Wprawdzie art. 88 ust. 3 ustawy wskazuje na właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą (repatrianta), jako osobę, której przysługuje to uprawnienie, ale jednocześnie stanowi, że może ono także przysługiwać "wskazanej przez niego jednej osobie uprawnionej do dziedziczenia ustawowego". Poza tym, według art. 88 ust. 4 ustawy "w razie śmierci właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione". Przytoczone uregulowanie świadczy o przenoszalności uprawnienia przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie to jednak nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy uprawnienie, o którym mowa, może być przeniesione w drodze umowy na inną osobę niż wymieniona w art. 88 ust. 3 ustawy.Kodeks cywilny nie reguluje przenoszenia na osobę trzecią w drodze czynności prawnej inter vivos innych, poza wierzytelnością, praw. Wprawdzie w kodeksie tym brak jest takiego przepisu, jakim był art. 176 k.z., według którego przepisy o przelewie wierzytelności stosuje się odpowiednio do ustąpienia osobom trzecim wszelkiego rodzaju praw, jeśli w tej mierze nie obowiązują przepisy szczególne, ale w myśl przeważającego w doktrynie poglądu przepisy o cesji wierzytelności (art. 509-518 k.c.) należy w drodze analogii stosować do przenoszenia innych praw niż wierzytelności. Konieczne jest jednak, aby po pierwsze - były to prawa przenoszalne, a po drugie - nie miały odrębnie uregulowanego reżimu zmiany podmiotu.Charakter uprawnienia przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy, jako ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione za granicą przez repatrianta, wskazuje - co też wynika z treści powołanego przepisu - że wiąże się ono z osobą repatrianta. Zasada, iż przysługuje ono właśnie repatriantowi, wyrażona została w art. 88 ust. 4 ustawy. Skoro ostatnio powołany przepis i art. 88 ust. 3 ustawy stanowią, że uprawnienie to przysługuje także wskazanej przez repatrianta jednej osobie uprawnionej do dziedziczenia ustawowego po nim, a w razie jego śmierci - łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione, a więc osobom ściśle oznaczonym, to należy rozumieć, iż poza tymi osobami uprawnienie to nie może przysługiwać innym osobom. Artykuł 88 ust. 3 i 4 ustawy zatem określa zamknięty krąg osób, którym uprawnienie to przysługuje. Osobom więc spoza tego kręgu nie przysługuje ono. Wymienione przepisy, stanowiące szczególne unormowanie w zakresie przenoszenia uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy, wyłączają zatem możliwość stosowania do tego uprawnienia przepisów o przelewie wierzytelności - art. 509 i nast. k.c. Przepisy te nie mogą przeto stanowić podstawy przeniesienia uprawnienia, o którym mowa, na osobę trzecią. Nie ma też innych przepisów, które taką podstawę mogłyby stanowić. Rozwiązanie takie należy uznać za zgodne z charakterem uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy.Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Generalnego podjął uchwałę jak w sentencji.