III ARN 4/94

21. Wyrok z dnia 29 marca 1994 r. III ARN 4/94 W œwietle upoważnienia wynikajšcego z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 paœdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). - Rada Ministrów może w drodze rozporzšdzenia różnicować stawki opłat za wprowadzanie przez podmioty gospodarcze œcieków do wód i do ziemi w zależnoœci od stopnia przyczynienia się do ekologicznego zdegradowania œrodowiska naturalnego. Przewodniczšcy: SSN Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz (sprawozdawca), Jerzy Kwaœniewski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wróbel, Sšd Najwyższy, z udziałem prokuratora Janiny Antosiewicz, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 1994 r. sprawy ze skargi Zakładu Górniczo Hutniczego "B." w B. na decyzję Ministra Ochrony œrodowiska, Zasobów Naturalnych i Leœnictwa z dnia 30 wrzeœnia 1992 r. [...] w przedmiocie opłat za szczególne korzystanie z wód na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwoœci [...] od wyroku Naczelnego Sšdu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 1993 r. [...], 1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sšdowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) o d d a l i ł wniosek o zasšdzenie kosztów postępowania z rewizji nadzwyczajnej. U z a s a d n i e n i e Decyzjami Wojewody Katowickiego z dnia 26 listopada 1991 r.[...] i z dnia 26 lutego 1992 r. [...] w sprawie naliczania opłat za szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń wodnych w 1991 r. - ustalono należne od Zakładów Górniczo Hutniczych "B." opłaty za wprowadzenie wód dołowych i œcieków bytowo gospodarczych w III i IV kwartale 1991 r. Rozpoznajšc sprawę na skutek odwołania Zakładów Górniczo Hutniczych "B." od powyższych decyzji, Minister Ochrony œrodowiska, Zasobów Naturalnych i Leœnictwa decyzjš z dnia 30 wrzeœnia 1992 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. W zwišzku z treœciš odwołania Minister stwierdził, że rozporzšdzenie stanowišce podstawę prawnš decyzji jest aktem wykonawczym do art. 56 ustawy z dnia 24 paœdziernika 1974 r. - Prawo wodne, a nie jak twierdzi strona odwołujšca się-do art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu œrodowiska. Ponadto wyjaœnił, że intencjš ustawodawcy było zróżnicowanie stawek opłat ze względu na szczególnš ochronę wód powierzchniowych tam, gdzie ich zasoby sš bardzo małe lub szczególnie zagrożone zanieczyszczeniami. W zwišzku z tym zaskarżone opłaty zostały obliczone prawidłowo i zgodnie z obowišzujšcymi przepisami wykonawczymi do ustawy. Na skutek skargi Zakładu Górniczo Hutniczego "B." w B. na powyższš decyzję Ministra Ochrony œrodowiska, Zasobów Naturalnych i Leœnictwa z dnia 30 wrzeœnia 1992 r., Naczelny Sšd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 1993 r. [...] uchylił zaskarżonš decyzję i utrzymanš niš w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz zasšdził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżšcego od organu II-ej instancji. Naczelny Sšd Administracyjny oceniajšc zgodnoœć z prawem zaskarżonej decyzji poddał jednoczeœnie ocenie prawnej legalnoœć unormowania, zawartego w § 8 rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U. Nr 37, poz. 295 ze zm.), który stanowi, że "zakłady położone na obszarze województwa katowickiego ponoszš opłaty za œcieki dwukrotnie wyższe niż okreœlone w § 7". Zdaniem Sšdu Administracyjnego przepis art. 56 ust. 2 prawa wodnego nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do generalnego różnicowania wysokoœci opłat według woje- wództw w nawišzaniu do stopnia zagrożenia œrodowiska, a w szczególnoœci do wyodrębnienia województwa katowickiego i ustalenia dla zakładów znajdujšcych się na jego terenie wyższych opłat za œcieki, niż dla zakładów z pozostałych województw. W zwišzku z tym Sšd Administracyjny uznał, że w/w § 8 rozporzšdze- nia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. wykracza poza upoważnienie ustawowe i jest niezgodny z art. 56 ust. 2 prawa wodnego oraz narusza art. 41 pkt. 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzajšcy, że wydawane na podstawie upoważnień ustawowych rozporzšdzenia powinny mieć charakter wykonawczy do ustawy. Naczelny Sšd Administracyjny dopatruje się zgodnoœci swojego stanowiska z poglšdem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91. Z tego względu Sšd ten uznał, że podwyższenie stawek opłat nastšpiło na podstawie przepisu sprzecznego z prawem wodnym i Konstytucjš RP. Dlatego uchylił zaskarżonš decyzję i utrzymanš niš w mocy decyzję organu I-ej instancji na podstawie art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. i o kosztach orzekł na podstawie art. 208 k.p.a. Powyższy wyrok zaskarżył Minister Sprawiedliwoœci .W rewizji nadzwyczajnej zarzucił temu wyrokowi rażšce naruszenie § 8 rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) w zwišzku z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 paœdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sšd Najwyższy zważył, co następuje: Naczelny Sšd Administracyjny rozpatrujšc skargę na ostatecznš decyzję administracyjnš z powodu jej niezgodnoœci z prawem nie jest zwišzany granicami skargi (art. 206 k.p.a.). Z tego względu Sšdowi Administracyjnemu przysługuje szeroki zakres kontroli podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z punktu widzenia jej zgodnoœci z regulacjš ustawowš, którš jest zwišzany (art. 62 Przepisów Konstytucyjnych). W sšdowej kontroli decyzji administracyjnych mieœci się w szczególnoœci kontrola legalnoœci i zgodnoœci z ustawami podustawowych normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowišzek Sšdu Administracyjnego badania, czy przepis stanowišcy podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowišzkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z normami ustawowymi, regulujšcymi stosunki prawne, stanowišce przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Uprawnienie takie przysługuje Sšdowi Administracyjnemu niezależnie od kompetencji w tym przedmiocie Trybunału Konstytucyjnego, wynikajšcej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470). W sprawach, w których jest oczywista lub nie budzšca poważniejszych wštpliwoœci niezgodnoœć przepisu pozaustawowego z ustawš i nie istnieje potrzeba eliminacji z systemu prawnego niezgodnego z ustawš przepisu ze względu na jednostkowy charakter sprawy, Sšd Administracyjny może rozstrzygnšć sam problem zgodnoœci prawa. W sytuacji, gdy istnieje uzasadniona wštpliwoœć co do zgodnoœci prawa, od uznania składu Sšdu Administracyjnego zależy, czy zwróci się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 25 ust. 1 w zwišzku z art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z pytaniem prawnym co do zgodnoœci aktu normatywnego z ustawš w zwišzku z toczšcym się postępowaniem przed sšdem administracyjnym. W niniejszej sprawie Sšd Administracyjny wybrał pierwsze rozwišzanie podejmujšc się samodzielnego rozstrzygnięcia problemu zgodnoœci § 8 rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r, w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) z art., 56 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 paœdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91, podjętego-zdaniem Sšdu Administracyjnego-w analogicznej sprawie, dotyczšcej opłat za gospodarcze korzystanie ze œrodowiska i wprowadzenie w nim zmian. W ocenie Naczelnego Sšdu Administracyjnego, sprawy dotyczšce opłat za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego pozostajš w analogicznym zwišzku z wprowadzeniem zanieczyszczeń do wód. Dlatego uznał, że wprowadzone w § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r.terytorialne zróżnicowanie wysokoœci stawek opłaty za korzystanie z wód wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 56 ust. 2 prawa wodnego i narusza art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzajšcej jš decyzji organu pierwszej instancji. Jednakże-zdaniem Sšdu Najwyższego-z poglšdem Sšdu Administracyjnego nie można zgodzić się. Jak to słusznie podnosi rewizja nadzwyczajna, krytykujšca nieprawidłowe zastosowanie prostej analogii w sprawach, które ze względu na przedmiot istotnie różniš się i nie pozostajš w [...] zwišzku ze względu na to, że nie majš takich samych istotnych cech wspólnych. Problem zgodnoœci z prawem przepisów, które Sšd Administracyjny uznał za niezgodne ze sobš, odmiennie rozstrzygnšł Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 24 sierpnia 1993 r. w sprawie U 1/93 wydanym póœniej niż zaskarżone orzeczenie Sšdu Administracyj- nego.Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U. Nr 125, poz. 556), majšcy identyczne brzmienie jak § 8 rozporzš- dzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urzšdzeń wodnych (Dz. U z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.), jest zgodny z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 24 paœdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) i tym samym nie narusza art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paœdziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzš ustawodawczš i wykonawczš Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzšdzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426), który zastšpił niewłaœciwie wskazany Sšd Administracyjny art. 41 pkt 8 Konstytucji RP. Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 wymienionego rozporzšdzenia Rady Ministrów nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 cyt. przepisów konstytucyjnych, wbrew odmiennemu poglšdowi wyrażonemu przez Sšd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sšd Najwyższy w pełni podziela poglšdy prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 1/93, uwzględniajšce całokształt aspektów prawnych, które winny być wzięte pod rozwagę przy wykładni przepisu § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. i art. 56 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego. W œwietle tej wykładni nie może być przyjęte stanowisko Sšdu Administracyjnego negujšce uprawnienia Rady Ministrów do terytorialnego różnicowania stawek opłat za wprowadzanie œcieków do wód i do ziemi przez podmioty gospodarcze, działajšce na okreœlonym obszarze, w zależnoœci od stopnia przyczynienia się do ekologicznego degradowania œrodowiska naturalnego na tym terenie. Zdaniem Sšdu Najwyższego w zawartym w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego upoważnieniu dla Rady Ministrów do ustalenia wysokoœci opłat za wprowa- dzenie œcieków do wód i do ziemi mieœci się uprawnienie do terytorialnego różnicowania opłat, przeznaczonych na wydatki zwišzane z usuwaniem zanieczyszczeń wód i ziemi oraz ochronš œrodowiska naturalnego. Ustalenie w § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów dwukrotnie wyższej stawki opłat za odprowadzone œcieki do wód i ziemi przez podmioty gospodarcze działajšce na terenie województwa katowickiego, od stawek okreœlonych dla podmiotów gospo- darczych, położonych na terenach pozostałych województw, znajduje podstawę prawnš w delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego i w merytorycznych przesłankach różnicowania opłat, które winny być brane pod uwagę przy ustalaniu prawidłowej wykładni i sensu okreœlonego przepisu. Naczelny Sšd Administracyjny dokonujšc oceny zgodnoœci pozaustawowej normy prawa z aktem ustawodawczym nie uwzględnił istotnych przesłanek, które przemawiajš za zasadnoœciš terytorialnego zróżnicowania stawek opłat, stanowišcych kompensatę strat powodowanych zanieczyszczeniem œrodowiska naturalnego. W ocenie tej Sšd Administracyjny pominšł stan znacznej degradacji œrodowiska naturalnego na terenie województwa katowickiego w porównaniu z innymi województwami, zakres przyczynienia się podmiotów gospodarczych do niszczenia œrodowiska naturalnego, wymagajšcego zwiększonych wydatków i obcišżeń finansowych, niezbędnych na pokrycie kosztów przedsięwzięć koniecznych dla ochrony œrodowiska. W zwišzku z tym należy uznać za zasadne obcišżenie większymi opłatami, przeznaczonymi na Fundusz Ochrony œrodowiska i Gospodarki Wodnej, tych podmiotów na terenie województwa katowickiego, które intensywnie przyczyniajš się do niszczenia œrodowiska na tym terenie, aby uzyskać zwiększone œrodki finansowe na nakłady przeznaczone na ochronę œrodowiska i odwrócenie degradacji ekologicznej województwa katowickiego. Powyższe względy przemawiajš za bezzasadnoœciš stanowiska Sšdu Administracyjnego w zakresie uznania "nielegalnoœci" przepisu § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. Z powyższych wywodów wynika, że Naczelny Sšd Administracyjny bezpod- stawnie uznał, że przepis § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i jako "nielegalny" nie podlega zastosowaniu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Na skutek tego zaskarżony rewizjš nadzwyczajnš wyrok rażšco narusza prawo, tj. przepisy: § 8 cyt. rozporzšdzenia Rady Ministrów i art. 56 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. 54 ust. 1 pkt 8 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paœdzier- nika 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzš ustawodawczš i wykonawczš Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzšdzie terytorialnym a nadto art. 67 ust. 2 Przepisów Konstytucyjnych, utrzymanych w mocy przez art. 77 cyt. Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paœdziernika 1992 r. W tym œwietle okazuje się, że rewizja nadzwyczajna jest w pełni uzasadniona i z mocy art. 422 § 1 k.p.c. podlega uwzględnieniu. Wobec nierozpoznania przez Sšd Administracyjny istoty sprawy na właœciwej podstawie prawnej, brak jest warunków do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i istnieje koniecznoœć przekaza- nia sprawy temu Sšdowi do ponownego jej rozpoznania z uwzględnieniem wskazań, wynikajšcych z powyższych wywodów prawnych. Sšd Najwyższy oddalił wniosek strony skarżšcej o zwrot kosztów postępo- wania wywołanych rewizjš nadzwyczajnš, gdyż-jak to wyjaœnił już Sšd Najwyższy w uchwale połšczonych izb, tj. Izby Cywilnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 kwietnia 1972 r. w sprawie III PZP 8/92 (OSNCP 1973 z. 5 poz. 71) - do postępowania z rewizji nadzwyczajnej nie majš zastosowania na podstawie art. 423 § 1 k.p.c. przepisy o obowišzku zwrotu kosztów procesu stronie wygrywajšcej sprawę. Uwzględnienie rewizji nadzwyczajnej nie stanowi nadto o wygraniu sprawy przez stronę zgłaszajšcš wniosek o zasšdzenie na jej rzecz kosztów procesu, tym bardziej że nie uwzględniono jej stanowiska zajętego w postępowaniu z rewizji nadzwyczajnej. Z tych względów Sšd Najwyższy orzekł, jak w sentencji. ========================================