III PZP 55/87

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN T. Szymanek. Sędziowie SN: B. Błachowska (sprawozdawca), E. Brzeziński, W. Myga, S. Perestaj (współprawozdawca), Z. Stypułkowska, J. Wasilewski.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej PRL, K. Lewandowskiego, w sprawie ze skargi Zenona K. na uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w P. z dnia 20 grudnia 1986 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia w poczet członków Zespołu Adwokackiego Nr 1, w S., po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez skład trzech sędziów Sądu Najwyższego postanowieniem z dnia 20 listopada 1987 r."Czy w postępowaniu dotyczącym przyjęcia adwokata do zespołu adwokackiego (art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - prawo o adwokaturze, Dz. U. Nr 16, poz. 124) stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego?W przypadku odpowiedzi twierdzącej - Czy uchwały zebrania zespołu adwokackiego i okręgowej rady adwokackiej w przedmiocie odmowy przyjęcia adwokata do zespołu adwokackiego dotyczą uprawnień do wykonywania określonych czynności lub zajęć w rozumieniu art. 196 § 2 pkt 17 k.p.a.?"podjął następującą uchwałę i postanowił nadać jej moc zasady prawnej.1. W postępowaniu dotyczącym przyjęcia adwokata do zespołu adwokackiego - w sprawach nie uregulowanych w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 16, poz. 124) - stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. 2. Od uchwały okręgowej rady adwokackiej nie uwzględniającej odwołania adwokata od uchwały zebrania zespołu odmawiającej przyjęcia do zespołu adwokackiego przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie faktyczneI. Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. - prawo o adwokaturze nie zawiera (poza art. 47) przepisu odsyłającego do stosowania wprost lub odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed organami samorządu adwokackiego.Nie czyni to jednak możliwym stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed organami samorządu adwokackiego w sprawach indywidualnych, albowiem są to sprawy i organy, przed którymi mają zastosowanie przepisy wymienionego kodeksu z mocy jego art. 1.Artykuł 1 § 2 k.p.a. rozszerza od strony podmiotowej zakres obowiązywania ogólnego postępowania administracyjnego, gdyż rozszerza krąg organów, przed którymi załatwianie spraw odbywa się według przepisów k.p.a., m.in. na organy organizacji samorządowych. Uwarunkowane to jest trzema przesłankami:a) organy samorządowe powołane zostały z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji państwowej,b) przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w sprawach indywidualnych,c) przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.Wymaga więc rozważenia, czy przyjęcie adwokata do zespołu adwokackiego (odmowa przyjęcia) należy do spraw administracyjnych, czy organy zespołu stanowią organy samorządu i czy sprawy te załatwiane są decyzjami.1. Istotną cechą organizacji samorządowej jest wykonywanie przez nią niektórych uprawnień władczych, przekazanych przez państwo, określonej grupie obywateli zorganizowanej na zasadach samorządu, szczególnie samorządu zawodowego. Państwo bowiem wykonuje niektóre zadania nie przy pomocy swego aparatu, lecz przez aparat innych wyodrębnionych przez państwo organizacji. Należą do nich zarówno samorządy zawodowe, jak i stowarzyszenia wyższej użyteczności publicznej i inne organizacje. Dlatego w postępowaniu przed organami tych organizacji stosuje się także przepisy k.p.a.W prawie o adwokaturze ustawodawca przekazał część swego imperium organom adwokackim, mianowicie udzielania pomocy prawnej obywatelom, kontroli i nadzoru nad wykonaniem zadań postawionych przed adwokaturą, a przede wszystkim uprawnienia związane z dopuszczaniem kandydata do wykonywania zawodu. Nie budzi wątpliwości, że dopuszczenie do wykonywania zawodu jest sprawą z zakresu administracji państwowej.Nie budzi także wątpliwości, że adwokatura jest zawodową organizacją samorządową. Artykuł 1 ust. 2 prawa o adwokaturze stanowi, że adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego.Prawa i obowiązki adwokatów są uregulowane zarówno w prawie o adwokaturze, jak i szczegółowo w innych ustawach, np. w k.p.k., k.p.c. Natomiast uprawnienie korporacyjne adwokatów (np. czynne i bierne prawo wyborcze, system odwoławczy itp.) wynikają zarówno z prawa o adwokaturze, jak i z uchwał organów samorządu adwokackiego.Podstawową jednostką organizacyjną adwokatury jest zespół adwokacki (art. 17), którą tworzą i w skład której wchodzą osoby wpisane na listę adwokatów (art. 18 ust. 1), posiadającą organy pochodzące z wyboru (art. 30 i 31), zorganizowaną na zasadach samorządu zawodowego (art. 1 ust. 2), wyposażoną w osobowość prawną (art. 10), której główna funkcja polega na udzieleniu pomocy prawnej (art. 1 i 25-29). Stosunek łączący adwokata z zespołem jest stosunkiem członkostwa (art. 18) oraz umową o świadczenie usług, do której mają zastosowanie przepisy prawa o adwokaturze i uchwały organów samorządu adwokackiego.Przeprowadzona analiza wskazuje, że spełniona jest przesłanka pierwsza z art. 1 k.p.a. Organy samorządu adwokackiego, w tym organy zespołu adwokackiego, załatwiając sprawę kandydata do zawodu o przyjęcie do zespołu, rozpatrują bowiem sprawę z zakresu administracji państwowej, działając jako organy samorządu zawodowego, uprawnione do kształtowania składu osobowego adwokatury.2. Do uprawnień organów samorządu adwokatury należą dwie grupy spraw. Część z tych uprawnień odnosi się do ogólnych (zbiorowych) i wewnątrzorganizacyjnych spraw adwokatury, inne natomiast do spraw indywidualnych.Jest oczywiste, że sprawa przyjęcia adwokata do zespołu adwokackiego jest sprawą indywidualną konkretnego adwokata. Wobec tego spełniona jest przesłanka druga wymagana z art. 1 § 2 k.p.a.3. Za poglądem, że spełniona jest także przesłanka trzecia przemawiają następujące argumenty:Artykuł 18 ust. 2 prawa o adwokaturze stanowi, że o przyjęciu do zespołu decyduje zebranie zespołu, ale z art. 32 wynika, że formą zewnętrzną decyzji zebrania zespołu w przedmiocie przyjęcia do zespołu jest uchwała. Prawo o adwokaturze generalnie przyjmuje, że formą zewnętrzną załatwiania spraw, także indywidualnych, są uchwały, a nie decyzje. Jedynie w art. 47 ust. 2 wprost mówi się o decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów, ale przepis ten nie jest związany z pytaniem.Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, określającego materialną definicję pojęcia "decyzji". Zawiera natomiast wiele przepisów, które regulują warunki formalne decyzji administracyjnej, treść decyzji itp. (np. art. 104 do 113), a więc pojęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym. Nie zawiera również kodeks przepisów, które dotyczyłyby wyłącznie postępowania przed organami kolegialnymi. W k.p.a. znajdują się nieliczne tylko przepisy odnoszące się do organów kolegialnych (jak art. 27, 87, 93, 176 § 1).Decyzja administracyjna może mieć formę aktu organu jednoosobowego, a może być podjęta w formie uchwały organu kolegialnego, zawierającej wszystkie elementy decyzji wymienione w k.p.a. W administracji bowiem występują - oprócz organów jednoosobowych - również organy kolegialne (np. komisje do spraw szkód górniczych, odwoławcze komisje podatkowe). Toteż fakt, że organy samorządu adwokatury działają kolegialnie, w formie uchwały, nie może być argumentem odmawiającym uchwałom w sprawach indywidualnych przymiotu decyzji, jeżeli akt będzie odpowiadał przesłankom materialnoprawnym i procesowym pojęcia prawnego decyzji administracyjnej.Za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnoprawnym uznaje się władczy, jednostronny akt woli organu administracji (lub podmiotu wykonującego w danej sprawie jego funkcję) rozstrzygający w sprawie, skierowanej do imiennie oznaczonego adresata takiego aktu, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a którego podstawę stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa.Uchwała zebrania zespołu adwokackiego w przedmiocie przyjęcia do zespołu mieści się w tym pojęciu. Jest to bowiem akt władczy w stosunku do kandydata na członka zespołu, jednostronny akt woli zebrania zespołu, rozstrzygający sprawę w przedmiocie przyjęcia do zespołu, skierowany do imiennie oznaczonego adresata tego aktu, z którym nie łączy organu (zebranie zespołu) zależność organizacyjna czy podległość służbowa, a podstawę prawną jego wydania stanowi prawo o adwokaturze, jako akt prawny powszechnie obowiązujący.Osoba ubiegająca się o przyjęcie do zespołu musi być członkiem adwokatury w rozumieniu art. 2 prawa o adwokaturze. Wpis na listę adwokatów nie stwarza żadnego stosunku służbowego ani organizacyjnego z jakimkolwiek zespołem adwokackim. Wobec tego przy załatwianiu sprawy adwokata o przyjęcie do zespołu adwokackiego jest spełniona również przesłanka "zewnętrzności" aktu.Uchwała zebrania zespołu adwokackiego w sprawie przyjęcia (odmowy przyjęcia) do zespołu adwokackiego odpowiada również pojęciu procesowemu decyzji administracyjnej.Artykuł 107 § 1 k.p.a. określa, co powinna zawierać decyzja administracyjna, a minimum elementów niezbędnych do takiego zakwalifikowania aktu administracyjnego - to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sporu i podpis osoby reprezentującej organ. Te niezbędne elementy zawiera uchwała zebrania zespołu, która nie jest przecież aktem wewnętrznym zespołu (jest bowiem kierowana na zewnątrz do kandydata na członka zespołu), nie jest aktem normatywnym, nie jest także aktem dotyczącym ogólnych spraw organizacyjno-samorządowych zespołu, czy spraw cywilnoprawnych.Reasumując tę część rozważań Sąd Najwyższy stwierdza, że kodeks postępowania administracyjnego, jako podstawowy akt prawny regulujący postępowanie przy załatwianiu indywidualnych spraw z zakresu administracji państwowej, ma zastosowanie w postępowaniu dotyczącym przyjęcia (odmowy przyjęcia) adwokata do zespołu adwokackiego w sytuacjach nie uregulowanych odmiennie w prawie o adwokaturze.Prawo o adwokaturze bowiem zawiera przepisy proceduralne mające zastosowanie przy załatwianiu spraw indywidualnych (art. 14, 32 ust. 2). Ponadto prawo to regulując organizację i działanie organów samorządowych, określa przesłanki ważności tych decyzji organów kolegialnych, które zapadają w formie uchwał (np. wymagane quorum, rodzaj większości głosów przy podejmowaniu uchwał), co również ma znaczenie dla oceny prawidłowości uchwały zapadłej w sprawie indywidualnej o przyjęcie do zespołu adwokackiego.Te unormowania jako szczególne będą miały zastosowanie w pierwszej kolejności. Dopiero w razie ich braku w prawie o adwokaturze, będą miały zastosowanie - w postępowaniu przed organami samorządu adwokackiego - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.Podobne argumenty, jak przytoczone, przemawiają za przyjęciem poglądu, że uchwała okręgowej rady adwokackiej nie uwzględniająca odwołania adwokata od uchwały zebrania zespołu odmawiającego przyjęcia go do zespołu - jest w znaczeniu materialnoprawnym decyzją administracyjną wydaną w sprawie indywidualnej, zawierającą również wszystkie przesłanki z k.p.a. do uznania jej za decyzję administracyjną w znaczeniu procesowym.II. Prawo o adwokaturze stanowi, że uchwała zebrania zespołu odmawiająca przyjęcia adwokata do zespołu, jako dotycząca bezpośrednio zainteresowanego, musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 42 ust. 1). Okręgowa rada adwokacka rozpoznając odwołanie występuje jako organ II instancji (art. 32 ust. 2). Oznacza to, że od uchwały okręgowej rady adwokackiej nie uwzględniającej odwołania zainteresowanego nie przysługuje dalsze odwołanie do wyższego organu samorządowego, albowiem postępowanie przed organami samorządu adwokatury jest postępowaniem dwuinstancyjnym.Decyzja okręgowej rady adwokackiej załatwiająca odwołanie od decyzji (uchwały) zebrania zespołu jest ostateczna w postępowaniu wewnętrzsamorządowym, gdyż jak stanowi art. 16 § 1 k.p.a. - decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne.Decyzja taka - zgodnie z art. 1 § 1 pkt 3 i art. 196 § 1 k.p.a. - może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli dotyczy spraw wymienionych w art. 196 § 2 k.p.a. Wśród nich w pkt 17 wymienione są sprawy dotyczące uprawnień do wykonywania określonych czynności i zajęć. Powstaje pytanie czy sprawy, o których mowa w pytaniu dotyczą wykonywania określonych czynności i zajęć. Odpowiedź na to pytanie wymaga analizy art. 4 prawa o adwokaturze.Przepis ten stanowi:Art. 4. 1. Adwokat wykonuje zawód w zespole adwokackim.2. Adwokat może wykonywać zawód także w obsłudze prawnej na zasadach określonych w odrębnych przepisach.3. W uzasadnionych wypadkach Minister Sprawiedliwości, na wniosek okręgowej rady adwokackiej, może wyrazić zgodę na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem.W art. 5 używa się określenia "wykonywanie czynności" w zdaniu pierwszym, które stwierdza, że adwokat przed rozpoczęciem wykonywania czynności zawodowych składa wobec dziekana ślubowanie.Z porównania tylko tych dwóch przepisów wynika, że pojęcia "wykonywanie zawodu" i "wykonywanie czynności zawodowych", aczkolwiek nie są synonimami, to jednak nie są przeciwstawne i nie dotyczą różnych materii. Wykonywanie zawodu przez adwokata polega właśnie na wykonywaniu różnych czynności zawodowych określonych w prawie o adwokaturze i w innych ustawach.Z art. 196 § 2 pkt 17 k.p.a. wynika natomiast, że nie chodzi w nim o inne elementy związane z wykonywaniem czynności i zajęć, lecz o uprawnienia do ich wykonywania.Z art. 4 wynika, że prawo o adwokaturze uznaje wykonywanie zawodu adwokata w zespole za formę podstawową, a za uzupełniającą - wykonywanie zawodu w obsłudze prawnej, albo wyjątkowo - indywidualnie. Rozpatrując ten przepis można stwierdzić, że wprawdzie odmowa przyjęcia do zespołu adwokackiego nie pozbawia możliwości wykonywania tego zawodu prawniczego, ale wyklucza możliwość wykonywania zawodu adwokata w formie ustawowo uznanej za zasadniczą. Zespół adwokacki jest nie tylko podstawową jednostką organizacyjną adwokatury, ale również miejscem pracy adwokata. Zakres czynności wykonywanych przez adwokata - członka zespołu jest porównywalny z czynnościami wykonywanymi przez adwokatów pracujących indywidualnie. Nie jest natomiast porównywalny w pełni z czynnościami obsługi prawnej (ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - Dz. U. Nr 19, poz. 145).Jak już była mowa o tym w części I, wpis na listę adwokatów nie stwarza żadnych stosunków między adwokatem a jakimkolwiek zespołem adwokackim, nie daje więc żadnych możliwości wykonywania zawodu adwokata w formie uznanej przez prawo o adwokaturze za podstawową. Toteż uchwała zespołu adwokackiego dotycząca przyjęcia adwokata do zespołu adwokackiego, jak również uchwała odmawiająca takiego przyjęcia, a także uchwała okręgowej rady adwokackiej nie uwzględniająca odwołania adwokata w tym przedmiocie - dotyczą uprawnienia do wykonywania określonych czynności i zajęć w rozumieniu art. 196 § 2 pkt 17 k.p.a.Za odpowiedzią twierdzącą na pytanie drugie przemawia ponadto wzgląd na ochronę prawa obywateli do wykonywania zawodu adwokata w formie podstawowej dla adwokatury. Naruszałoby bowiem podstawowe prawa obywatelskie pozbawienie adwokatów, w tak istotnej dla nich sprawie, możliwości zaskarżania decyzji organów samorządowych, do niezawisłego sądu. Stosowanie zaś przepisów k.p.a. w postępowaniu przed organami samorządu adwokackiego (gdy prawo o adwokaturze nie stanowi inaczej), a także dopuszczenie skargi do NSA na decyzję organów samorządowych odmawiającą przyjęcia adwokata do zespołu adwokackiego nie jest wyrazem nadzoru administracyjnego nad adwokaturą, lecz gwarancją ochrony indywidualnych praw obywateli.