FPK 1/01

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Wiesława Czerwińskiego prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie z odwołania Kopalni Węgla Brunatnego "B." S.A. w R. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 26 lipca 2000 r. (...) w przedmiocie określenia zaległości podatkowej w podatku od nieruchomości i należnych odsetek za rok 1995, 1996, 1997 oraz (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty za rok 1998 po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2001 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.-T., zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu: Czy grunty zajęte pod bocznicę kolejową, wraz ze znajdującymi się tam budowlami, należące do podmiotu nie świadczącego usług w zakresie publicznego transportu kolejowego, podlegają zwolnieniu z podatku od nieruchomości na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, w sytuacji, gdy leży ona w ciągu linii kolejowej /jest jej odcinkiem/ i wykorzystywana jest tylko przez PKP, a owo korzystanie wynika jedynie z umowy bocznicowej łączącej tego przewoźnika z podatnikiem? postanowił: Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.-T. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały. Wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego: Wójt Gminy K. trzema decyzjami z dnia 26 lipca 2000 r. (...), wydanymi na podstawie art. 21 par. 1, art. 53 par. 4, art. 207 par. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, a także par. 1 pkt 7 i 8 uchwały Rady Gminy w K. (...), z dnia 30 grudnia 1996 r. w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości na terenie Gminy K., określił Kopalni Węgla Brunatnego "B." S.A. w R. wysokość zaległości podatkowej w podatku od nieruchomości w kwotach za rok 1995 w 160.835,11 zł, za rok 1996 w 160.835,11 zł, za rok 1997 w 160.835,11 zł i naliczył od tej należności odsetki za zwłokę, na dzień wydania decyzji, w kwocie 311.553,60 zł za rok 1995, w kwocie 223.333,10 zł za rok 1996 i w kwocie 141.015 zł za rok 1997. Wymieniony organ podatkowy decyzją z tej samej daty, (...), wydaną na podstawie art. 21 par. 1, art. 73 par. 1, art. 79 par. 2 pkt 1a Ordynacji podatkowej w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 6 ust. 8 pkt 1-3 ustawy z dnia 12 grudnia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych odmówił stwierdzenia nadpłaty za rok 1998. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji wskazano, że zgromadzony materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że podatnikowi nie służy zwolnienie podatkowe o jakim mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Kopalnia Węgla Brunatnego "B." S.A. w R. wniosła odwołanie od tych decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, domagając się ich zmiany, ewentualnie uchylenia i przekazania spraw organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 121-122, art. 189, art. 187, art. 191, art. 194 par. 3 i art. 210 par. 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Według odwołania, stanowisko organu I instancji jest niezgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, gdyż wbrew temu poglądowi sporne budowle w postaci dwóch wiaduktów kolejowych, mostu na rzece Widawce, przepustu kolejowego, toru nr 1 R i kabla telefonicznego były wykorzystywane wyłącznie na potrzeby publicznego transportu kolejowego. Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.-T., rozpoznając odwołanie od wymienionych decyzji powziął wskazane na wstępie wątpliwości prawne, w związku z czym postanowieniem z dnia 27 listopada 2000 r., wystąpił z jednym wnioskiem do pełnego składu tego Kolegium o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.-T. uwzględnił ten wniosek i w dniu 18 grudnia 2000 r. podjął uchwałę o wystąpieniu z wymienionym pytaniem. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przepisy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych są regulacjami o charakterze wyjątkowym w stosunku do zasad opodatkowania nieruchomości wyrażonych w art. 2 i 3 tej ustawy i jako takie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, stąd też zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy istotne jest określenie sposobu wykorzystywania budowli w celu sprawdzenia, czy w rozpoznawanych przypadkach występuje przesłanka wyłączności wykorzystywania wymienionych obiektów na potrzeby publicznego transportu kolejowego. Badając z tego punktu widzenia zgromadzony materiał dowodowy Kolegium uznało, że postępowanie dowodowe nie wykazało, by Kopalnia "Bełchatów" w latach 1995-1998 własnym transportem i na własny rachunek wykorzystywała sporny odcinek szlaku kolejowego. Ten stan faktyczny jest zgodnie podnoszony przez strony umów bocznicowych i umów przewozowych zawieranych przez te podmioty, tj. przez Kopalnię "B." i PKP. Zdaniem pełnego składu Kolegium, nie można pominąć faktu, że opodatkowane grunty i budowle znajdują się w granicach bocznicy kolejowej, a więc w zespole obiektów przeznaczonych przede wszystkim, jeśli nawet nie wyłącznie, do użytku właściciela bocznicy, nie zaś publicznego przewoźnika. Przyjmując ten tok rozumowania należałoby wykluczyć możliwość zastosowania wobec tych obiektów ustawowego zwolnienia z podatku od nieruchomości, przewidzianego w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Rozważając tę kwestię należy uwzględnić wnioski wynikające z analizy przepisów odnoszących się do funkcjonowania kolei, obowiązujących w okresie, którego dotyczą prowadzone postępowania podatkowe w niniejszej sprawie. I tak w okresie obowiązywania ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach /Dz.U. 1989 nr 52 poz. 310 ze zm./ bocznice kolejowe były zaliczane do kolei użytku niepublicznego /art. 2 ust. 4 ustawy/. Natomiast obowiązująca ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym /Dz.U. nr 106 poz. 668 ze zm./, przez bocznice kolejową rozumie boczną drogę szynową wraz z przyległym pasem gruntu, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu wraz z zajętymi pod nie gruntami, która ma połączenie z linią kolejową i służy celom władającego nią podmiotu /art. 4 pkt 3 ustawy/. Unormowania te powinny przecinać spór na temat możliwości zastosowania do gruntów i budowli zlokalizowanych w granicach bocznicy kolejowej - ustawowej ulgi w podatku od nieruchomości, przewidzianej w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Jednakże wspomniana ustawa o kolejach do bocznic kolejowych zaliczała takie, które były połączone z siecią kolei użytku publicznego. W rozpoznawanej sprawie cała bocznica kolejowa służy niewątpliwie celom gospodarczym podatnika, jednakże jej odcinek znajduje się w ciągu linii kolejowej wykorzystywanej tylko przez PKP świadczące usługi w zakresie publicznego transportu kolejowego, a jeżeli tak, to powstaje pytanie, czy tylko te okoliczności mogą przesądzać o zwolnieniu podatkowym przewidzianym w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wskazano już w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 6 listopada 1995 r., VI SA 7/95 /ONSA 1996 Nr 1 poz. 4/, przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ dotyczące pytań prawnych nakładają na samorządowe kolegia odwoławcze obowiązek spełnienia określonych warunków. Do warunków tych należą: 1/ wniosek składu orzekającego o podjęcie przez pełny skład kolegium uchwały o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym /art. 22 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych/, 2/ podjęcie uchwały wymienionej w ust. 1 przez pełny skład kolegium bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej 3/5 pełnego składu tego organu /art. 22 ust. 4 ustawy/, 3/ zależność rozstrzygnięcia sprawy od treści odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne /art. 22 ust. 1 ustawy/, 4/ występowanie wątpliwości prawnych, odnoszących się do konkretnej sprawy, przy której rozpoznawaniu wystąpiono z pytaniem prawnym. Uchwała pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.-T. z dnia 18 grudnia 2000 r. została podjęta na wniosek składu orzekającego, który rozpoznawał odwołania Kopalni Węgla Brunatnego "B." S.A. od czterech decyzji organu I instancji: trzech określających zaległość w podatku i jednej odmawiającej stwierdzenia nadpłaty. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.-T. liczyło wówczas 19 członków, z których 18 uczestniczyło w podjęciu uchwały zawierającej pytanie prawne. Głosowanie odbyło się jawnie, a uchwałę podjęto jednomyślnie. Spełniono więc tylko niektóre przesłanki przewidziane w art. 22 ust. 1 tej ustawy. Rozważane pytanie zostało zadane z powodu wątpliwości prawnych powstałych w związku z rozpoznawaniem odwołań w czterech odrębnych sprawach, chociaż wniesionych przez tę samą stronę i dotyczących tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W postępowaniu podatkowym sprawy te nie zostały połączone, gdyż obowiązujące przepisy nie dopuszczają takiej możliwości. Przepis art. 166 par. 1 Ordynacji podatkowej dopuszcza bowiem możliwość prowadzenia jednego postępowania wtedy, gdy dotyczy ono więcej niż jednej strony, a prawa i obowiązki tych stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, a ponadto właściwy jest ten sam organ. Żaden z przepisów Ordynacji podatkowej /podobnie jak żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego/ nie przewiduje natomiast możliwości połączenia dwóch lub więcej spraw dotyczących tej samej strony /por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 19 lutego 1996, VI SA 28/95 - ONSA 1996 Nr 2 poz. 60 i wyrok z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92 - ONSA 1993 Nr 1 poz. 23/. Skład NSA rozpoznając niniejsze pytanie prawne podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone w uzasadnieniu powołanej uchwały NSA z dnia 19 lutego 1996 r. i w związku z tym stwierdza, iż przedstawienie pytania prawnego o tej samej treści winno mieć miejsce w każdej z czterech wymienionych wyżej spraw, w których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.-T. rozpoznawało odwołania. Jakkolwiek przyjęty przez Kolegium sposób przedstawienia pytania stanowił uchybienie, jednakże uznano, że uchybienie to nie powinno być samo w sobie przyczyną odmowy udzielenia odpowiedzi. W dalszej kolejności wymaga rozważenia, czy spełniony został także warunek, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października o samorządowych kolegiach odwoławczych, a więc czy rozstrzygnięcie sprawy zależy od odpowiedzi na skierowane do Sądu pytanie prawne. Instytucja pytań prawnych ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu uchwały z dnia 12 lutego 1996 r. VI 24/95 /ONSA 1996 Nr 2 poz. 58/ wskazano, że wyjątkowość instytucji pytań prawnych polega na tym, iż zadając pytanie prawne skład orzekający stwierdza pośrednio, że nie potrafi rozstrzygnąć sprawy na podstawie obowiązujących przepisów. Przedstawiając wniosek skład orzekający rezygnuje tym samym ze swego uprawnienia do dokonania wykładni prawa i wyraża gotowość przyjęcia interpretacji dokonanej przez Sąd. Przedmiotem pytania prawnego przedstawionego przez samorządowe kolegium odwoławcze i odpowiedzi na pytanie prawne udzielonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym mogą być kwestie prawne /wątpliwości co do przepisów prawnych/, od których wyjaśnienia zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Formuła użyta w tym przepisie wyraźnie wskazuje, że musi istnieć ścisły związek przedstawionego pytania z toczącym się postępowaniem. Zgłaszana wątpliwość prawna musi więc wiązać się z wykładnią przepisu bądź przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. uzasadnienia uchwał z dnia 27 listopada 1995 r. VI SA 16/95 - ONSA 1996 Nr 2 poz. 52, z dnia 15 lipca 1996 r. OPK 15/96 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 12, z dnia 15 lutego 1999 r. OPK 13/98 - ONSA 1999 Nr 3 poz. 79, z dnia 15 listopada 1999 r. FPS 8/99 - ONSA 2000 Nr 2 poz. 48, z dnia 20 grudnia 1999 r. FPK 6/99 - ONSA 2000 Nr 3 poz. 98/. Koniecznym jest przy tym ustalenie w sposób pewny stanu faktycznego oraz dokonanie jego analizy w powiązaniu z przepisami prawnymi mogącymi stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Innymi słowy pytanie prawne może być postawione wówczas, gdy pomimo stosowania różnych metod wykładni prawa nasuwają się wątpliwości co do znaczenia konkretnych przepisów prawa. Przepisem mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie jest art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./. Stanowi on, że "zwalnia się od podatku od nieruchomości budowle wykorzystywane wyłącznie na potrzeby publicznego transportu kolejowego i zajęte pod nie grunty oraz budowle wykorzystywane wyłącznie na potrzeby lotnisk, portów morskich i rzecznych". Przepis ten nie uzależnia tego zwolnienia podatkowego od jakichkolwiek innych okoliczności niż okoliczności faktyczne związane z "wyłącznym wykorzystywaniem". O tym czy mamy do czynienia z "wyłącznym wykorzystywaniem" przesądza ustalony w konkretnej sprawie stan faktyczny. Na takim samym stanowisku stoją komentatorzy L. Etel i E. Ruśkowski w Komentarzu do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych /Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 1996, str. 101/. Zgłoszone pytanie prawne, postawione na tle niekwestionowanego stanu faktycznego, zmierza do uzyskania odpowiedzi sprowadzającej się w istocie do tego, czy poza przesłankami wymaganymi do uzyskania zwolnień podmiotu od obowiązku uiszczania podatku od nieruchomości wskazanymi w art. 7 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. istnieją jeszcze inne okoliczności, które mogą wpływać na ocenę tego zwolnienia. Przedstawiona w pytaniu wątpliwość nie dotyczy więc kwestii prawnych związanych z powołaną normą prawną, lecz okoliczności faktycznych, co musi skutkować odmową udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie. W przedstawionym pytaniu prawnym nie chodzi bowiem o wyjaśnienie treści przepisu prawnego, ale w istocie o rozstrzygnięcie, jaki wpływ na zwolnienie od podatku od nieruchomości, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, ma zawarta przez stronę skarżącą umowa bocznicowa. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie byłoby de facto rozstrzygnięciem sprawy za organ. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny odmówił udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne.