FPK 23/97

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie z odwołania spółki z o.o. Młyn G. z siedzibą w S. od decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 6 sierpnia 1997 r. w przedmiocie wysokości zobowiązania w podatku od nieruchomości za lata 1994-1996, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 1997 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu: 1. Od kiedy należy ustalić podatnikowi podatek za rok 1994, 1995 i 1996, jeżeli uchwały rady miejskiej, określające wysokość podatku od nieruchomości na dany rok, zostały podjęte po dniu 1 stycznia i weszły w życie odpowiednio 1 lutego 1994 r., 1 lutego 1995 r. i 25 stycznia 1996 r., a w par. 4 uchwał jest zapis, że mają zastosowanie do danego roku podatkowego? Czy zatem podatek należy ustalić według stawek określonych w uchwale dopiero z dniem wejścia jej w życie, czy też z dniem rozpoczęcia roku podatkowego, tj. z dniem 1 stycznia? 2. W przypadku gdy terminem wprowadzenia nowych stawek będzie dzień wejścia w życie uchwały, jakie stawki podatku przyjąć w okresie od 1 stycznia do dnia wejścia w życie nowej uchwały, jeżeli poprzedzająca ją uchwała zawierała zapis, że ma zastosowanie do roku podatkowego, w którym została podjęta? podjął następującą uchwałę: Rada Miejska w S. uchwałą nr 191/XXXVII/94 z dnia 31 stycznia 1994 r. określiła wysokość stawek podatku od nieruchomości, uchylając uchwałę nr 144/XXVIII/93 z dnia 11 lutego 1993 r. Przepis par. 4 nowej uchwały stanowił, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do roku podatkowego 1994. Uchwała ta została uchylona uchwałą nr 41/X/95 z dnia 31 stycznia 1995 r., która określiła wysokość rocznych stawek podatku od nieruchomości, a par. 4 tej uchwały stanowił, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do roku podatkowego 1995. Następnie dnia 24 stycznia 1996 r. uchwałą nr 88/XXI/96 Rada Miejska uchyliła uchwałę z dnia 31 stycznia 1995 r. i określiła wysokość nowych stawek podatku od nieruchomości; podobnie jak poprzednie, uchwała ta weszła w życie z dniem ogłoszenia i miała zastosowanie do roku podatkowego 1996. Dnia 19 lutego 1997 r. Młyn G. spółka z o.o. zwrócił się do Burmistrza Miasta S. o zwrot nadpłaconego podatku za lata 1994-1996, uzasadniając to tym, że w tych latach spółka zapłaciła podatek zgodnie z deklaracjami za wszystkie miesiące kalendarzowe lat podatkowych, natomiast uchwały ustalające stawki podatku od nieruchomości zostały podjęte 31 stycznia 1994 r., 31 stycznia 1995 r. i 24 stycznia 1996 r. Zdaniem spółki, niesłusznie został zapłacony podatek przed wejściem w życie tych uchwał. Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia 6 sierpnia 1997 r. nr Fin. 36/97 ustalił podatek od nieruchomości dla Młyna G. w wysokości 20 960 zł za 1994 r., 28 949,10 zł za 1995 r. i 38 017,70 zł za 1996 r., odmawiając zwrotu rzekomo nadpłaconego podatku. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz zwracał uwagę na fakt, że zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ uchwały Rady Miejskiej w S. zostały przedstawione w określonym terminie Wojewodzie (...), który jako organ nadzoru nie orzekł o ich nieważności. Uchwały nie zostały również zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dnia 18 sierpnia 1997 r. Młyn G. sp. z o.o. wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta S. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), żądając zwrotu nadpłaconego podatku. W odwołaniu powołał się na art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, który głosi, że uchwały podejmowane przez radę miejską /w tym dotyczące stawek podatku od nieruchomości/ wchodzą w życie po ich ogłoszeniu. Zdaniem odwołującego się, daty ogłoszenia uchwał powinny być decydujące przy naliczaniu podatku od nieruchomości za dany rok kalendarzowy. Młyn naliczał podatki za poszczególne lata według stawek ustalonych uchwałami podjętymi 31 stycznia 1994 r. i 1995 r. oraz 24 stycznia 1996 r., co - jego zdaniem - spowodowało nadpłatę podatku. Rozpatrując powyższe odwołanie, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) zwrócił się do pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o podjęcie uchwały o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym. W dniu 22 września 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełnym składzie podjęło uchwałę o wystąpieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi przedstawionymi na wstępie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z materiałów sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniami prawnymi w rozpatrywanej sprawie z zachowaniem wymagań formalnych przewidzianych w art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Głębszego rozważenia natomiast wymaga problem, czy są przesłanki merytoryczne dla skierowania pytań do Naczelnego Sądu Administracyjnego, to znaczy czy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze /art. 22 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy/. W ocenie Sądu taka zależność nie występuje. Z materiałów rozpatrywanej sprawy wynika, że uchwały nr 191/XXXVII/94, nr 41/X/95 i nr 88/XXI/96 /odpowiednio: z dnia 31 stycznia 1994 r., 31 stycznia 1995 r. i 24 stycznia 1996 r./ Rady Miejskiej w S. w sprawie stawek podatku od nieruchomości zostały przedstawione w określonym terminie Wojewodzie (...), który - jako organ nadzoru - nie orzekł ich nieważności w całości ani w części /w trybie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Uchwały nie zostały również zaskarżone przez organ nadzoru do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy o samorządzie terytorialnym. Uchwały te nie były także podważane w trybie art. 101 tej ustawy. W tych okolicznościach należy uznać, że wymienione uchwały, zgodnie z treścią ich par. 4, miały zastosowanie do danego /całego/ roku podatkowego przy wymiarze podatku od nieruchomości za poszczególne lata, gdyż nie orzeczono ich nieważności w całości lub w części ani w trybie nadzoru, ani też w trybie sądowej kontroli legalności uchwał organów gminy. Uchwały rady gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem, obowiązują organy administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest związane takimi uchwałami rady gminy. Kolegium nie może ich pominąć, tak jak sąd administracyjny, który jest związany tylko ustawami. Dopóki uchwały rady gminy obowiązują, dopóty organ administracji nie może rozstrzygać inaczej niż według stanu prawnego zawartego w obowiązujących uchwałach. Skoro Kolegium nie może oceniać legalności podustawowego aktu normatywnego i odstąpić od zastosowania takiego aktu w rozpoznawanej sprawie z powodu jego niezgodności z ustawą, to zbędne jest rozstrzygnięcie kwestii dat, od jakich należy stosować zawarte w uchwałach stawki podatkowe, w sposób inny, niż to wynika z brzmienia uchwał. Kolegium musi zastosować określone w uchwałach stawki od dat ich obowiązywania ustalonych w tych uchwałach. Ochrona podatnika przed zastosowaniem wadliwego aktu normatywnego przesuwa się w takim wypadku na szczebel sądu administracyjnego, który - nie będąc związany podustawowym aktem normatywnym - może go poddać ocenie i odstąpić od jego stosowania w indywidualnej sprawie wymiaru podatku od nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zawarte w jego uchwale nr 1/97 z dnia 22 września 1997 r., że przedstawione Sądowi pytania prawne dotyczą problemów istotnych i bardzo kontrowersyjnych. Mają one jednak generalny charakter, a od ich rozpatrzenia nie zależy rozstrzygnięcie przez Kolegium rozpoznawanej sprawy, w której zostały skierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy należało orzec o odmowie udzielenia odpowiedzi na pytania prawne przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...).