GSK 244/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Kazimierz Jarząbek (spr.), Sędziowie NSA - Hanna Rybińska, - Zdzisław Sadurski, Protokolant - Justyna Chindelewicz, po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2004 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2003 r. sygn. akt II SA 2627/01 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 lipca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza oddala skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA 2627/01, po rozpoznaniu skargi Rady Izby Notarialnej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej – A. C.: 1) stwierdził nieważność uchwał Rady Izby Notarialnej w W. z dnia 4 września i 6 listopada 2000 r.; 2) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 19 kwietnia 2001 r.; 3) zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Rady Izby Notarialnej w W. 50 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. Sąd ustalił m.in., że decyzją z dnia 9 lipca 2001 r. [...] Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu wniosku Rady Izby Notarialnej w W., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 19 kwietnia 2001 r. o powołaniu A. C. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w W. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości odwołał się do treści art. 11 pkt 3 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 22, poz. 91 ze zm.), zgodnie z którym notariuszem może być powołana osoba, która pracowała w charakterze asesora notarialnego co najmniej 3 lata. Minister Sprawiedliwości wskazał, że A. C. w dniu 3 września 1996 r. została zatrudniona w charakterze asesora notarialnego w kancelarii notarialnej not. A. Cz. w W. Następnie od 3 listopada 1998 r. kontynuowała pracę w kancelarii notariusza P. S. Zgodnie z ustawą Prawo o notariacie, cały trzyletni okres asesury ma służyć przygotowaniu asesora notarialnego do prawidłowego wykonywania pracy w zawodzie notariusza. Oznacza to, iż ma on rozwijać swoją wiedzę zawodową w celu podnoszenia jakości świadczonych usług. Z ustaleń sądu wynika, że w 2000 r. były przeprowadzone trzy lustracje pracy asesora notarialnego A. C. Po przeprowadzonej trzeciej lustracji w dniu 5 maja 2000 r. notariusz A. N. w protokóle wizytacyjnym stwierdziła, że asesor A. C. jest przygotowana do podjęcia pracy w samodzielnie prowadzonej kancelarii notarialnej oraz że uwagi dotyczące lustrowanych aktów notarialnych nie "dyskwalifikują ich jako dokumentów obejmujących ważne czynności prawne". Nadto notariusz – patron P. S. w piśmie z dnia 3 listopada 2000 r. stwierdził, iż asesor w trakcie odbywania praktyki pogłębiła swoje wiadomości zawodowe. Minister Sprawiedliwości nie podzielił stanowiska Rady Izby Notarialnej w W., iż kandydatka nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu przede wszystkim dlatego, że ustawa Prawo o notariacie takiego sformułowania nie zawiera, zaś art. 11 ustawy w sposób wyczerpujący określa wymagania stawiane kandydatom do zawodu notariusza. Minister Sprawiedliwości nadto podkreślił, że A. C. pracuje w charakterze asesora notarialnego od 3 września 1996 r., a zatem prawie cztery lata, wobec czego spełnia wymóg okresu pracy w tym charakterze, który wynosi co najmniej 3 lata, a ponadto spełnia też pozostałe wymagania określone w ustawie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Rady Izby Notarialnej w W., w której domagała się ona uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż A. C. nie jest należycie przygotowana do wykonywania zawodu notariusza, o czym świadczą dowody, na które skarżąca powoływała się wielokrotnie w toku postępowania. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W oparciu o powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż według art. 10 ustawy Prawo o notariacie – notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. W myśl zaś art. 35 pkt 1 ustawy, do zakresu działania rady izby notarialnej należy opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych. Opinia ta wyrażona jest w przybierającym postać uchwały rady izby notarialnej – postanowieniu – art. 106 kpa, na które służy zażalenie do Krajowej Rady Notarialnej (takie stanowisko zajął SN w wyroku z 13 maja 1999 r. UN III Sz 1/99 OSNP 2000/22/840). Stosownie do art. 124 § 1 kpa, postanowienie powinno zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Podpis pod postanowieniem, identycznie jak ma to miejsce w odniesieniu do decyzji, składa więc osoba piastująca funkcję organu administracji, osoba działająca z upoważnienia udzielonego na mocy art. 268a kpa oraz przepisów odrębnych, a także członkowie organu kolegialnego lub zespołu orzekającego (por. B. Adamiak, J. Borkowski – K.p.a., Komentarz, Warszawa 2000 r., s. 447). W przypadku decyzji będącej przejawem woli członków organu kolegialnego, podpis powinien być złożony przez wszystkich członków organu (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 30 września 1992 r. III AZP 17/92 OSNCP 1993, Nr 3, poz. 25). W uzasadnieniu tej uchwały, Sąd Najwyższy podkreślił, że kwestia podpisywania decyzji administracyjnej wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem do jej wydania. Jeżeli zatem organ wydający decyzje ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu, biorący udział w jej podjęciu, obowiązani są ją podpisać. Dopuszczalne jest jednak, aby ci członkowie organu kolegialnego, którzy w konkretnej sprawie zajęli stanowisko inne niż większość, stwierdzili to również na piśmie, podpisując decyzję. Według Sądu takie stanowisko wyrażane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wskazuje się, że ujęcie decyzji administracyjnej jako aktu oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, dopiero bowiem po jego złożeniu na dokumencie, oświadczenie woli zostaje złożone w formie pisemnej (wyrok NSA z 12 lutego 1991 r. SA/Lu 889/90, OSP 2002 nr 2, poz. 27 z glosą J.Stelmasiaka i M.Zdyba). Jak podkreślił w tym ostatnim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny "Decyzje wydawane przez organ kolegialny... stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji – zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.". Aczkolwiek powołane wyżej orzecznictwo sądowe dotyczy decyzji administracyjnych, z uwagi na brzmienie art. 124 k.p.a. identyczne do treści art. 107 § 1 k.p.a. (zdanie pierwsze) zachowuje ono aktualność w odniesieniu do postanowień administracyjnych. W tej sytuacji podpisanie uchwał Rady Izby Notarialnej w W. z dnia 4 września 2000 r. i 6 listopada 2000 r., wydanych w trybie określonym w art. 106 k.p.a. wyłącznie przez jednego z członków rady, stanowi rażące naruszenie prawa – art. 124 § 1 k.p.a. i oznacza nieważność dwu uchwał. Konsekwencją powyższego jest uznanie, iż Minister Sprawiedliwości podejmując zaskarżoną decyzję o powołaniu A. C. na stanowisko notariusza, nie dysponował opinią rady właściwej izby notarialnej, o której mowa w art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, czym naruszył prawo, w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Dlatego też na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji wyroku. Wyrok został doręczony. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł – na zasadzie art. 101 przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – pełnomocnik A. C., w której zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez błędną wykładnię art. 10 w zw. z art. 35 pkt 1 prawa o notariacie i art. 106 k.p.a., jak również niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 34 ust. 1 prawa o notariacie – na skutek uznania, iż w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło skuteczne zaciągnięcie przez organ opinii skarżącego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, 2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 ust. 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a w szczególności: 1) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 59 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, art. 29-30 k.p.a. oraz art. 33 i art. 35 k.c. – na skutek rozpoznania skargi nieuprawnionego podmiotu, zamiast jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, 2) art. 22 ust. 1 ustawy o NSA – na skutek stwierdzenia nieważności uchwał Rady Izby Notarialnej w W. z dnia 4 września i 6 listopada 2000 r. (bez ich bliższego określenia w sentencji wyroku), mimo iż uchwały te nie były zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, 3) art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. i art. 106 § 1 i 5 k.p.a. – na skutek uznania, iż ww. uchwały Rady Izby Notarialnej są nieważne, ponieważ podpisał je jednoosobowo Prezes Rady. Wskazując na powyższe, wniósł – na zasadzie art. 189 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi bądź jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz A. C. kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że w myśl art. 26 § 3 prawa o notariacie w strukturze samorządu notarialnego osobowość prawną posiadają jedynie izby notarialne oraz Krajowa Rada Notarialna. Rada Izby Notarialnej jest jedynie organem izby, do którego mają zastosowanie ogólnie obowiązujące przepisy o organach osób prawnych (np. art. 38 k.c. w zw. z art. 29 i art. 30 k.p.a. oraz art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). W świetle tych przepisów rada izby notarialnej nie ma zdolności sądowej. Wobec tego wniosek Rady Izby Notarialnej w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 kwietnia 2001 r. nr [...] powinien być załatwiony przez organ naczelny w trybie art. 134 k.p.a., gdyż nie pochodził od podmiotu mogącego być stroną w postępowaniu administracyjnym. Natomiast skarga Izby Notarialnej na decyzję Ministra z dnia 9 lipca 2001 r. dotknięta jest wadliwością powodującą nieważność postępowania, albowiem została podpisana przez dwóch członków Rady Izby Notarialnej w W. (wiceprezesa i sekretarza Rady), jednakże sama Rada nie podjęła w tym przedmiocie żadnej czynności, a w szczególności nie podjęła uchwały o zaskarżeniu ww. decyzji organu naczelnego do NSA. Rada nie zatwierdziła też uchwałą treści samej skargi, ani też nie upoważniła sygnatariuszy skargi do działania w postępowaniu sądowym w imieniu Izby Notarialnej. Działanie podpisanych pod skargą członków Rady uznać należy za nieuprawnione. W tej sytuacji postępowanie sądowe wywołane skargą jest w całości nieważne, także w rozumieniu obecnie obowiązującego prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonym wyrokiem Sąd orzekł o nieważności uchwał Rady Izby Notarialnej w W. "z dnia 4 września i 6 listopada 2000 r." bez bliższego ich określenia w sentencji wyroku. Wobec tego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uniemożliwia to ustalenie czy orzeczenie to dotyczy jakich poszczególnych uchwał, czy też wszystkich uchwał podjętych w tych dniach przez Radę. Już ta wada rozstrzygnięcia przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednakże pierwszoplanową przyczyną proceduralną, dla której ww. wyrok musi być zakwestionowany, jest objęcie rozstrzygnięciem aktów nie zaskarżonych przez uprawniony podmiot. Przedmiotem zaskarżenia była decyzja Ministra Sprawiedliwości kończąca postępowanie w sprawie, a nie uchwały skarżącego mające funkcję postanowień, o których mowa w art. 106 k.p.a. Uchwały te mogły być zaskarżone jedynie przez uczestniczkę w drodze zażalenia do Krajowej Rady Notarialnej w trybie art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a., a po wyczerpaniu trybu zażaleniowego do NSA. Uchwały te, będące postanowieniami w rozumieniu art. 106 § 5 k.p.a., podlegały osobnemu zaskarżeniu do NSA, wobec czego nie wolno było orzekać o ich nieważności przy okazji rozpatrywania skargi na decyzję organu naczelnego kończącą postępowanie w sprawie. Wedle autora skargi kasacyjnej Sąd dopuścił się oczywistego błędu w ocenie poprawności formalnej ww. uchwał, albowiem stwierdził ich nieważność z tego powodu, iż podpisane one zostały jednoosobowo przez Prezesa Rady Izby Notarialnej, choć zdaniem Sądu dla ich ważności konieczne było podpisanie ich przez wszystkich członków Rady. Ten pogląd Sądu nie może zasługiwać na aprobatę w świetle art. 34 ust. 1 prawa o notariacie, który stanowi, iż "prezes rady izby notarialnej reprezentuje radę". Tytuł do reprezentowania Rady obejmuje także podpisywanie aktów podejmowanych przez radę w jej imieniu. Brak podpisów wszystkich członków Rady pod spornymi uchwałami nie mógł przesądzać o ich nieważności, zwłaszcza iż fakt ich podjęcia nie budził niczyich wątpliwości. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał się na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 135/03 w sprawie wywołanej rewizją nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono nieważność uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej na skutek braku na doręczonym stronie odpisie tej uchwały podpisów członków rady, a podpisanym przez jej dziekana. W sprawie tej Sąd Najwyższy uznał, "podpis na liście obecności posiedzenia organu kolegialnego za jedną z form podpisania uchwalonej decyzji, gdy następuje ujęcie treści rozstrzygnięcia przyjętego w protokole posiedzenia organu". Pogląd ten winien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Izby Notarialnej w W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w trybie szczególnym, pozwalającym w okresie przejściowym (do 31 marca 2004 r.) na wniesienie skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia dawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli nie upłynął jeszcze termin do wniesienia rewizji nadzwyczajnej od takiego orzeczenia do Sądu Najwyższego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 /dalej u.p.s.a.). Stosownie do treści art. 174 ust. 1 i 2 u.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenia podstaw, ale także ich uzasadnienia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy z art. 174 ust. 1 u.p.s.a. jest – poza przytoczeniem naruszonego przepisu – wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i jak, zdaniem skarżącego, powinien on być rozumiany i stosowany. Również koniecznym elementem uzasadnienia drugiej podstawy z art. 174 ust. 2 u.p.s.a. jest wskazanie, które przepisy – oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy – zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 17 stycznia 2002 r. III CKN 760/00, Lex nr 53138). Stosownie bowiem do treści art. 183 § 1 u.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (§ 2 art. 183 u.p.s.a.). Oznacza to, że o zakresie kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną. Z tego wynika, że kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa – procesowego i materialnego – przez wojewódzki sąd administracyjny (w sprawach ze skarg kasacyjnych wniesionych na podstawie art. 101 ustawy – Przepisy wprowadzające... przez NSA), zaś naruszenia prawa przez organa administracji publicznej mogą być wytykane w skardze. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym może mieć charakter jedynie pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 ust. 2 u.p.s.a. zarzuci wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie art. 141 § 1 pkt 1 lit. b lub lit. c u.p.s.a., przez nieuwzględnienie mimo zarzutu podniesionego w skardze naruszenia wskazanych przepisów prawa (por. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne B.Adamiak, J.Borkowski, Wydawnictwo Prawne Lexis Nexis Warszawa 2003, str. 465 i 470 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Jan Paweł Torno, wydawnictwo jw. str. 247, a także wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2002 r. I CKN 267/01 Lex nr 53296). Do powyższego dodać należy, iż zasadą – wynikającą z samej istoty szczególnego postępowania kasacyjnego – jest niedopuszczalność zgłoszenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który nawet wyjątkowo nie jest sądem faktu, nowych okoliczności i dowodów – dotyczy to odwołania się skarżącego do motywów wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12.12.2003 r. sygn. akt III RN 135/03. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego wskutek błędnej jego wykładni, oznacza zakreślenie granic skargi kasacyjnej do tej postaci naruszenia prawa materialnego, spośród obu możliwych postaci naruszenia określonych w art. 174 ust. 1 u.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego przejawiające się w jego błędnej wykładni polega na mylnym zrozumieniu, a więc na wadliwej interpretacji treści normy prawnej wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej, obejmującej zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, jest wyraźne wskazanie na czym polega wadliwa interpretacja dokonana przez sąd. Błędna wykładnia prawa materialnego jest bowiem wynikiem wadliwego procesu myślowego sądu orzekającego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej interpretacji normy art. 10 ustawy Prawo o notariacie, stwierdzając, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. W literaturze oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje zgodność poglądów, że opinia rady izby notarialnej w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest opinią w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a., bowiem przepis art. 10 ustawy Prawo o notariacie uzależnia wydanie decyzji w tej sprawie po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 1999 r. sygn. III SZ 1/99 (OSNP 2000/22/840) wyraził pogląd, że "Opinia taka nie jest wprawdzie wiążąca dla Ministra Sprawiedliwości, jednakże brak opinii świadczy o istotnej wadliwości postępowania w tej sprawie i stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Należy w konsekwencji przyjąć, że rada izby notarialnej wydaje opinię, o której mowa w art. 10 ustawy Prawo o notariacie, jest obowiązana do skrupulatnego przestrzegania przepisu art. 106 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska (wyrażenie opinii) następuje w formie postanowienia, na które służy stronie zażalenie... W piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że o tym, czy dany akt jest postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego decyduje nie jego forma lub nazwa, lecz treść. Z przepisu art. 106 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 35 pkt 1 ustawy prawo o notariacie wynika jednoznacznie, że uchwała wyrażająca opinię rady właściwej izby notarialnej w sprawie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych jest postanowieniem, na które służy zażalenie". A zatem akt, w którym rada właściwej izby notarialnej wyraża opinię, o której mowa w art. 10 ustawy Prawo o notariacie niezależnie od formy lub nazwy, powinien posiadać składniki struktury postanowienia. Składniki te zostały wymienione w art. 124 § 1 k.p.a., który stanowi, że "Postanowienie powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania". Z treści zaś art. 126 k.p.a. wynika, że "Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145-152, art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158 wydaje się postanowienie". Na tle zarzutów podniesionych w podstawie z art. 174 ust. 2 u.p.s.a., w skardze kasacyjnej wymaga rozważenia zagadnienie, jakie konsekwencje dla mocy prawnej postanowienia ma naruszenie wymogów formalnych struktury postanowienia w zakresie podpisu postanowienia. W orzecznictwie panuje zgodność co do tego, że jest on elementem niezbędnym dla bytu postanowienia. Niewątpliwie zatem uchwała rady właściwej izby notarialnej będąca jednocześnie jej postanowieniem powinna być podpisana przez wszystkich członków rady biorących udział w jej podejmowaniu. Tylko wtedy prawidłowo zrealizowane jest wymaganie podpisu postawione przez art. 124 § 1 k.p.a. Nie ma tu miejsca na działanie prezesa rady izby notarialnej. Prezes podpisując takie postanowienie – opinię działa jako jeden z członków rady izby notarialnej, gdyż nie jest on organem wydającym ten akt. Przepisy postępowania administracyjnego nie pozwalają na podpisywanie aktów (decyzji, postanowień) organów kolegialnych jedynie przez osobę reprezentującą taki organ (por. Glosa – Jan Zimmermann OSP 1993, Nr 2, poz. 58). Z wyżej przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny trafnie ustalił, że przedmiotowe opinie – postanowienia zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa – art. 124 § 1 k.p.a., albowiem zostały podpisane tylko przez Prezesa Rady Izby Notarialnej w W.. Zgodnie z art. 126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi to przesłankę będącą podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia. Nie można natomiast w tym zakresie zastosować przesłanki z art. 126 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie ma zastosowania, bowiem dotyczy ona wypadku wydania postanowienia przez niewłaściwy organ administracji publicznej, a prezes rady izby notarialnej nie jest organem administracji publicznej (por. Glosa Barbara Adamiak OSPiKA z 1988 r. z. nr 5, poz. 123). W świetle powyższego nie jest zasadny pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że skoro zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo o notariacie prezes rady izby notarialnej reprezentuje radę, to tytuł do reprezentowania rady obejmuje także podpisywanie aktów podejmowanych przez radę, w jej imieniu. Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), które obowiązywały do dnia 31 grudnia 2003 r. Art. 1 tej ustawy stanowił, że Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej, na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Zasady tej kontroli określone zostały m.in. w art. 21, 29, 51 ustawy. Według art. 21 Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, zaś z art. 51 wynika, że sąd nie jest związany granicami skargi. Niezwiązanie sądu granicami skargi, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu. Według art. 51 Sąd nie tylko jest uprawniony, ale nawet obowiązany do wykraczania poza granice zaskarżenia, gdy istnieją ku temu powody. Oznacza to, że przedmiotem rozpoznania sądu administracyjnego jest zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego – tj. "w szerz" i "w głąb". Z przepisami tymi jest komplementarny przepis art. 29 ustawy o NSA, w myśl którego sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozstrzygnięcie w kwestii "głębokości", upoważnienie do orzekania sądu administracyjnego w świetle podstawowego celu kontroli określonego w art. 21 tej ustawy, uprawnia do stwierdzenia, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest – poprzez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt niezgodny z prawem, a w szczególności dotknięty wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania lub stwierdzenie jego nieważności. Sąd ten powinien zatem posiadać uprawnienia do objęcia zakresem kontroli "w głąb" sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnych z prawem (por. Tadeusz Woś Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 1996 r., s. 218-219). Odnosząc powyższe do postępowania administracyjnego o wydanie decyzji administracyjnej przez Ministra Sprawiedliwości o powołanie na stanowisko notariusza, stwierdzić należy, że w przeciwnym razie kontrola ta byłaby iluzoryczna, gdyż w obrocie prawnym pozostawałoby postanowienie – uchwała wydane z rażącym naruszeniem prawa. W świetle bowiem powyższych rozważań nie budzą wątpliwości ustalenia zaskarżonego wyroku, że postanowienia – uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z dnia 4 września i 6 listopada 2000 r. – dotyczące asesora notarialnego A. C. – wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 124 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność ww. aktów autorytatywnie wskazał na ciężką wadliwość postanowień – uchwał, obarczonych nią od dnia ich wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Konsekwencją tego było trafne uznanie, "iż Minister Sprawiedliwości podejmując zaskarżoną decyzję o powołaniu A. C. na stanowisko notariusza nie dysponował opinią rady właściwej izby notarialnej...". W takiej sytuacji Sąd na podstawie art. 29 ustawy o NSA był władny wyciągnąć przewidziane prawem konsekwencje do wszystkich aktów prawnych i czynności w danej sprawie, w celu finalnego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Użyte określenia "akty" i "czynności" wskazują, że nie chodzi tu tylko o sprawy załatwiane w formie decyzji, ale również o załatwiane w innych formach prawnych (Jerzy Świątkiewicz Naczelny Sąd Administracyjny, Komentarz do ustawy, Wydawnictwo Prawo i Praktyka Gospodarcza, str. 135). Z tego też powodu i na tej podstawie prawnej Naczelny Sąd Administracyjny był władny objąć zakresem swojego badania również omawiane wyżej postanowienia – uchwały, mimo iż były ostateczne. W tym stanie rzeczy nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. art. 156 § 1 w zw. z art. 124 § 1, 106 § 1 i § 5 k.p.a. A w związku z tym także nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy o NSA. Co się zaś tyczy braku dokładnego określenia w sentencji wyroku uchwał – postanowień z 4 września i 6 listopada 2000 r. to zauważyć należy, iż z treści tych aktów wynika, że dotyczą one asesora notarialnego A. C., a zatem nie może być wątpliwości, jakich aktów dotyczy sentencja wyroku. Art. 26 ustawy Prawo o notariacie stanowi w: § 1 Notariusze tworzą samorząd notarialny. § 2 Samorząd notarialny obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną. § 3 Izby notarialne i Krajowa Rada Notarialna posiadają osobowość prawną. Według art. 27 tej ustawy, organami izby notarialnej są: 1) walne zgromadzenie notariuszy izby, 2) rada izby notarialnej. Stosownie do treści art. 38 Kodeksu cywilnego, osoba prawna działa przez swoje organy "w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie". Zgodnie zaś z art. 30 § 3 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 59 i 27 ust. 2 ustawy o NSA, art. 29-30 k.p.a. oraz art. 33 i 35 k.c., albowiem gdy działa organ osoby prawnej uważa się, że działa tylko jeden podmiot, a mianowicie osoba prawna (tzw. teoria organu) (por. Zbigniew Radwański Prawo cywilne – część ogólna 2 wydanie z 1995 r., C.H. Beck, str. 147). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 u.p.s.a.