I GNP 4/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi Z. B. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt I GPP 22/18 w sprawie skargi Z. B. na przewlekłość postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt V SA/Wa 1200/17 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego postanawia: odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Z. B. (dalej takżej: "skarżący") wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt V SA/Wa 1200/17. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismem z 17 grudnia 2018 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braku formalnego skargi na przewlekłość postępowania przez uiszczenie wpisu sądowego w kwocie 200 zł w Kasie Sądu bądź na rachunek bankowy Naczelnego Sądu Administracyjnego - w terminie 7 dni od daty odbioru wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi na przewlekłość postępowania sądowego. W podstawie prawnej wezwania wskazano art. 17 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r., poz. 75 ze zm.; dalej: ustawa o skardze na przewlekłość postępowania) w zw. z art. 220 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Wezwanie zostało doręczone skarżącemu 21 grudnia 2018 r. Zarządzeniem z 17 stycznia 2019 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego polecił zwrócić się do Kasy Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o udzielenie informacji, czy w niniejszej sprawie został uiszczony wpis od skargi na przewlekłość postępowania. W piśmie z 23 stycznia 2019 r. pracownik Wydziału Finansowo-Budżetowego Naczelnego Sądu Administracyjnego poinformował, że wpisu sądowego w niniejszej sprawie nie zidentyfikowano. Postanowieniem z 15 lutego 2019 r., sygn. akt I GPP 22/18, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: "NSA") odrzucił skargę na przewlekłość postępowania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o skardze na przewlekłość postępowania, w brzmieniu obowiązującym od 6 stycznia 2017 r., skarga na przewlekłość postępowania podlega stałej opłacie w wysokości 200 zł. Z uwagi na fakt, że skarżący nie uiścił wpisu wraz z wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania, Przewodniczący Wydziału I Izby Gospodarczej NSA prawidłowo wezwał skarżącego do uiszczenia należnej opłaty w wysokości 200 zł, w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi na przewlekłość postępowania. Pomimo upływu zakreślonego terminu, opłata ta nie została uiszczona. Skarżący wywiódł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2019 r., zaskarżając go w całości. Skarżący w skardze z 3 kwietnia 2019 r. nie wskazał przepisów prawa, z którymi niezgodne jest zaskarżone postanowienie, tym samym też nie uzasadnił na czym owa niezgodność polega. Skarżący wskazał, że cyt.: "Orzeczenia te Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 2019.01.08 sygn. I GZ 179/18 i I GPP 22/18 z 2019.02.15 73/18 wyrządzają szkodę skarżącemu z wniosku z dn. 2016.07.13 o zapłatę za nieprawidłowe wezwanie skarżącego przez organ Kierownik Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biura Powiatowego w Tarnowie w przedmiocie przyznania wsparcia bezpośredniego na 2016 rok i dalszymi stratami związanymi z prowadzeniem tego postępowania do sygn. V SA/Wa 1200/17 (V SO/Wa 6/18), a inne środki nie istniały i nie istnieją do zmiany bądź uchylenia czy wznowienia prawomocnych postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przy nieprawidłowym pouczeniu skarżącego przez WSA i NSA w toku trwającego postępowania od 2016 roku (nadzwyczajne środku zaskarżenia istnieją od prawomocnych orzeczeń, stąd dopiero teraz obecny wniosek, zresztą wniesiony w terminie)". Skarżący wniósł ponadto o, cyt.: "zasądzenie zapłaty wg norm przepisanych za sporządzony obecny wniosek na rzecz Z. B. od organu SP. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Tarnowie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega odrzuceniu jako niespełniająca wymogu przewidzianego w art. 285a § 3 i 4, art. 285e § 1 pkt. 2, 3 i 4 oraz art. 285l w zw. z art. 175 § 1 p.p.s.a. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, który pozwala podważyć prawomocne orzeczenia sądu, jako niezgodne z prawem. Jednak jej celem nie jest wzruszenie kwestionowanego orzeczenia, a jedynie uzyskanie prejudykatu w sprawie toczącej się przed sądem powszechnym o odszkodowanie. Wyrok NSA uwzględniający skargę stanowi bowiem jedną z pozytywnych materialnoprawnych przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa (na ten temat zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2011, s. 612 – 613 oraz wyrok SN z dnia 22 lipca 2010 r., I CNP 100/09). Zgodnie z art. 285a § 3 p.p.s.a. skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia co do zasady nie przysługuje od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyjątkiem sytuacji gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Ponadto skarga taka podlega opłacie stałej (art. 285a § 4 p.p.s.a.). Jak wskazano w art. 285d p.p.s.a. skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Podstawą skargi nie mogą być jednak zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów. Ustawodawca w art. 285e p.p.s.a. precyzyjnie określił elementy składowe skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Zgodnie z przepisem tym skarga taka powinna zawierać: oznaczenie orzeczenia, od którego jest wniesiona, ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości lub w części; przytoczenie jej podstaw oraz ich uzasadnienie; wskazanie przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne; uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy; wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe, a ponadto - gdy skargę wniesiono stosując art. 285a § 2 - że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi; wniosek o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem. Skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony. Do skargi - oprócz jej odpisów dla doręczenia ich stronom i uczestnikom postępowania - dołącza się dwa odpisy przeznaczone do akt Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto, jak wskazuje art. 285l p.p.s.a., w przypadkach nieuregulowanych do postępowania wywołanego wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej. Zgodnie zaś z art. 175 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna być sporządzona, co do zasady, przez adwokata lub radcę prawnego. Zgodnie z art. 285h § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca na posiedzeniu niejawnym skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez sąd niższej instancji, skargę wniesioną po upływie terminu, skargę niespełniającą wymagań określonych w art. 285e § 1, jak również skargę z innych przyczyn niedopuszczalną. W stanie niniejszej sprawy skarżący nie wskazał kilku elementów, jakie skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia musi zawierać zgodnie z art. 285e § 1 p.p.s.a.: nie przytoczył podstawy skargi wraz z jej uzasadnieniem; nie uprawdopodobnił wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy, a poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że szkoda nastąpiła. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zatem skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw, stosując w sprawach nieuregulowanych w dziale VIIa p.p.s.a. odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie może poszukiwać, czy też modyfikować (w zastępstwie niejako za stronę) podstaw skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia, a jedynie ją rozpoznać w granicach wskazanych przez skarżącego (postanowienie z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I GNP 3/18). Już powyższe nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odrzucenie skargi na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje bowiem na automatyzm w działaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, w której skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia uległa odrzuceniu przez sąd niższej instancji, została wniesiona po upływie terminu, nie spełnia ona wymagań określonych w art. 285e § 1 p.p.s.a., jak również jest ona niedopuszczalna z innych przyczyn. Zatem przepis ten określa obowiązek, nie zaś uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do odrzucenia skargi jeżeli zachodzą okoliczności określone w tym przepisie. Należy jednak wskazać jeszcze, że zgodnie z normą prawną odtworzoną na podstawie art. 285l w zw. z art. 175 p.p.s.a., przedmiotowa skarga musi być sporządzona, co do zasady, przez adwokata lub radcę prawnego. W niniejszej sprawie skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia została sporządzona osobiście przez skarżącego. Podniesienia wymaga jednak fakt, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca przedmiotową skargę na etapie formalnego jej badania, a zatem przed merytorycznym rozpoznaniem jej treści. Jak Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał już w dotychczasowym orzecznictwie, skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia można wnieść tylko raz, przy czym przyjmuje się, że o tym czy jest to kolejna skarga w sprawie powinien decydować nie tyle sam fakt wniesienia skargi, lecz to, czy wcześniejsza skarga została przyjęta przez NSA do merytorycznego rozpoznania. Zatem odrzucenie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia, co do zasady nie pozbawia strony prawa do ponownego wniesienia skargi (postanowienie z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I GNP 3/18). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, gdyż art. 285l w zw. z art. 209 p.p.s.a. nie przewidują możliwości przyznania kosztów postępowania w przypadku odrzucenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia.