I GSK 1052/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1336/18 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 26 września 2018 r. nr 2401-IEE1.711.891.2018.MP.2/157050 w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 26 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1336/18 oddalił skargę B. B. (dalej: strona, skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) z 26 września 2018 r. w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) – wniosła skarżąca, a zaskarżając orzeczenie w całości, zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także przyznanie jej pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, tj. wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za reprezentację strony przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zaskarżonemu wyrokowi – stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 33 § 1 pkt 6 w zw. z art. 34 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 54 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2187 ze zm., dalej: Prawo bankowe) poprzez zaniechanie uwzględnienia uzasadnionych zarzutów skarżącej w przedmiocie niedopuszczalności egzekucji z rachunku bankowego oraz niesłuszne stwierdzenie bezzasadności tychże zarzutów, podczas gdy w niniejszej sprawie zastosowany środek egzekucyjny był nadmiernie uciążliwy dla skarżącej, a nadto organ egzekucyjny niesłusznie zaniechał doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. i zaniechał pouczenia jej o możliwości skorzystania z instytucji prawnych zmierzających do złagodzenia środka egzekucyjnego, jak chociażby poprzez złożenie wniosku o odroczenie płatności lub umorzenie składek; 2. art. 7 w zw. z art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niesłusznym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jej uwzględnienia w związku z naruszeniem przez organy I i II stopnia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz pozbawienia skarżącej prawa do czynnego udziału w tymże stadium postępowania administracyjnego, zwłaszcza przed DIAS, co uniemożliwiło jej skuteczną obronę jej praw, zwłaszcza że organy obu stopni uchylały się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co spowodowało nadto zawyżenie wartości składek w tytule wykonawczym; 3. art. 122 § 1 ust. 1 w zw. z art. 90 § 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie skierowania niniejszej sprawy na rozprawę, a co za tym idzie niezasadne rozpoznanie sprawy na posiedzeniu w trybie uproszczonym, podczas gdy jej zawiłość oraz zasada czynnego udziału strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, szczególnie uzasadniały rozpoznanie sprawy na rozprawie; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający skarżącej zrozumienie motywów kwestionowanego rozstrzygnięcia. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. – (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r. I FSK 1376/16; 17 stycznia 2017 r. I GSK 1294/16; 8 lutego 2017 r. I GSK 1371/16; 5 kwietnia 2017 r. I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r. II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze sformułowano zarzuty oparte na podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Należy – w tym kontekście – zwrócić uwagę, że stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r. II GSK 1893/14 Sąd ten jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Tak więc "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego bowiem należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. Najdalej idącym zarzutem jest obraza przez Sąd I instancji treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z: 15 czerwca 2012 r. I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r. II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r. I GSK 1185/07; 17 lipca 2009 r. II FSK 592/08; 10 października 2007 r. II GSK 204/07; 7 czerwca 2011 r. II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r. II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r. II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 19 września 2018 r. II OSK 63/18, LEX nr 2578626), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W powyższym kontekście dodatkowo wskazać należy, że skarżąca oparła wniesione zarzuty na treści art. 33 § 1 pkt 6, 7 i 8 u.p.e.a., a zatem nie mają żadnego znaczenia składane przez skarżącą wyjaśnienia w zakresie dotyczącym stanu zadłużenia, jak też brak reprezentowania jej praw w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (vide str. 4 skargi kasacyjnej). Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej, albowiem – po pierwsze – nie znalazł on jakiegokolwiek uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej (vide treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a – po drugie – sąd rozpoznający w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 122 p.p.s.a.), co oznacza, iż nie ma takiego obowiązku, zwłaszcza iż autor skargi kasacyjnej nie precyzuje na czym polegała szczególna zawiłość sprawy. Identycznie należy ocenić zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej, albowiem – i tym razem – brak jest stosownego uzasadnienia stawianego zarzutu (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a nadto wskazuje się naruszenie art. 7 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. "poprzez jego niezastosowanie". Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny dokonać samodzielnego wyboru jednego z tych przepisów, do czego zmusza użycie liczby pojedynczej w odniesieniu do treści pomieszczonej w cudzysłowie. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej. Należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było w niniejszej sprawie postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną – co zresztą podniesiono we wstępie skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił skarżącej charakter środka zaskarżenia, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, w tym zakres postępowania prowadzonego na podstawie tej skargi. W ramach postępowania zainicjowanego skargą na czynności egzekucyjne możliwe jest zbadanie zgodności z prawem oraz prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, w tym tego czy zastosowany środek egzekucyjny jest dopuszczalny w świetle przepisów u.p.e.a. Nie budzi wątpliwości zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie, że skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia (por. wyrok NSA: z 5 maja 2021 r., III FSK 91/21; podobnie w wyrokach NSA: z 16 lutego 2021 r., I GSK 557/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2259/18; z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2177/18; z 25 sierpnia 2020 r., II FSK 1200/18, jak również w piśmiennictwie: P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 54.; C. Kulesza (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 54.). W związku z tym, jeżeli przewidziany jest inny środek ochrony prawnej, taki jak zarzuty czy też zażalenie, to wykluczone jest kwestionowanie określonych okoliczności sprawy za pomocą skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. Zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że skarga na czynności egzekucyjne nie jest środkiem prawnym umożliwiającym kwestionowanie całokształtu postępowania egzekucyjnego oraz podstaw jego prowadzenia. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić jedynie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora, wskazujące na naruszenie przepisów regulujących sposób i formę dokonywania konkretnych czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Bezskuteczne zatem jest podnoszenie w skardze kasacyjnej dotyczącej wyroku, którego przedmiotem była ocena legalności postanowienia w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną, zarzutu polegającego na niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Mając na względzie powyższe należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sąd odwoławczy nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.