I GSK 1096/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Bk 11/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 października 2018 r. nr UP-83/2018 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od M. S. na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 6 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Bk 11/19 uchylił zaskarżoną decyzję w sprawie ze skargi M. S. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ lub ZUS) z dnia 22 października 2018 r. nr UP-83/2018 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 13 października 2014 r., ZUS stwierdził, że P. S. i M. S. jako wspólnicy S. s.c. w B. odpowiadają całym swoim majątkiem solidarnie ze spółką za nieopłacone składki na ubezpieczenia za okres: grudzień 2008 r. - kwiecień 2009 r., czerwiec 2009 r. - grudzień 2009 r., luty 2010, styczeń 2011 r., luty 2012 r. - czerwiec 2014 r., w łącznej kwocie [1] zł. Po uprawomocnieniu się decyzji ZUS wszczął postępowanie egzekucyjne wobec wspólników spółki S. s.c. w B. na podstawie tytułów wykonawczych z 19 września 2016 r. W dniu [...] października 2016 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie w całości lub w części zaległości z tytułu składek oraz odsetek za zwłokę. Decyzją z 16 czerwca 2017 r., organ odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek wobec FUS, FUZ oraz FP i FGŚP za okres: luty 2012 r.-maj 2012 r., lipiec 2012 r. - czerwiec 2014 r. - w łącznej wysokości [2] zł. W punkcie II tej decyzji umorzono postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych wobec FUS oraz FUZ w łącznej kwocie [3] zł. We wskazanej wyżej decyzji organ ponadto umorzył postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na FUS za okres grudzień 2008 r., styczeń 2009 r. - marzec 2009 r., czerwiec 2009 r. - grudzień 2009 r., styczeń 2011 r., na FUZ za okres czerwiec 2009 r., wrzesień 2009 r. - październik 2009 r., styczeń 2011 r. - kwiecień 2011 r. i na FP i FGŚP za okres styczeń 2011 r. - kwiecień 2011 r. z uwagi na fakt przedawnienia tych należności. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z 24 października 2017 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z 16 czerwca 2017 r. Organ uznał, że nie zaistniała żadna przesłanka dająca możliwość uznania, że w sprawie skarżącego zachodzi tzw. całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. WSA wyrokiem z 29 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 60/18, uchylił decyzję ZUS z 24 października 2017 r. Przyczyną uchylenia decyzji było stwierdzenie, że materiał dowodowy został rozpoznany pobieżnie, bez uwzględnienia, że zaległości powstały bez udziału i winy skarżącego. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że organ nie odniósł się do zarzutu przedawnienia i nie podał podstawy prawnej świadczącej o niezaistnieniu przedawnienia lub przerwaniu jego biegu. Decyzją z 22 października 2018 r. ZUS orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z 24 października 2017 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że należności ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Organ zauważył też, że do należności nieprzedawnionych od 1 stycznia 2012 r. ma zastosowanie 5 letni termin przedawnienia, z zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak wynika z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300 ze zm.; dalej: u.s.u.s.). Ponadto organ dokonał analizy sytuacji majątkowej skarżącego i uznał, że brak jest podstaw do umorzenia skarżącemu należności wobec ZUS. W skardze do WSA na decyzję ZUS z 22 października 2018 r. skarżący, wniósł o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że organ przeprowadzając postępowanie odwoławcze niewątpliwie i ponownie naruszył przepisy art. 7, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). Sąd I instancji wskazał na pobieżność rozpoznania zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie przez organ, odnośnie zarzutów przedawnienia. Co prawda ZUS wskazał w zaskarżonej decyzji okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia, lecz już nie wskazał z czego one wynikają i na jakiej podstawie organ je przyjmuje. Terminy te także nie wynikają z akt administracyjnych sprawy, co w konsekwencji dało podstawę do wniosku, iż organ w tym zakresie nie wypełnił zobowiązania Sądu z wyroku I SA/Bk 60/18 – zbadanie terminów przedawnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył ZUS, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, iż organ II instancji ponownie naruszył w/w przepisy k.p.a. i w konsekwencji uchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji ZUS z dnia 22 października 2018 r., na podstawie błędnie zastosowanego jako podstawy prawnej art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i braku oddalenia skargi; 2. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu skarżonego wyroku znajdującego się w aktach sprawy postanowienia ZUS z 17 grudnia 2018 r., jak również zapisów zawartych w decyzji ZUS z 22 października 2018 r., znajdującej się w aktach sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego, skutkującą bezzasadnym przyjęciem przez WSA, iż organ nie wypełnił zobowiązania tego Sądu zawartego w wyroku I SA/Bk 60/18 oraz, iż z akt sprawy nie wynika ocena organu w kwestii przedawnienia zaległości z uwzględnieniem terminów biegu przedawnienia możliwa do skontrolowania przez WSA; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku jej wyjaśnienia oraz błędnych wskazań z powołaniem się przez WSA przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. niekorespondujący z rozstrzygnięciem zawartym w sentencji wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję ze stwierdzeniem przez WSA naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., bez jednoczesnego wskazania jednostek redakcyjnych przepisów art. 77 i 107 k.p.a., jak również błędnym przyjęciu przez WSA, iż skarżona decyzja z 22 października 2018 r. została wydana przez Prezesa ZUS w Warszawie, a nie przez ZUS oraz naruszenie tym samym art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Brak uzasadnienia zajętego stanowiska przez WSA uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznaniu skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto o zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Za zasadne uznano zarzuty wyartykułowane w pkt 3 i częściowo w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Przystępując do ich rozpoznania wstępnie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze wskazać należy, iż Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1. sentencji zaskarżonego wyroku), tymczasem w uzasadnieniu orzeczenia (s. 7) wskazano, że podstawą tegoż jest art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., pomimo uprzedniego stwierdzenia, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Wskazany przez WSA przepis stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przywołana regulacja nie stanowi zatem podstawy uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (jest nią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c] p.p.s.a.). WSA nie wyjaśnił zastosowania wskazanej przez siebie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która – jak wskazano – nie jest do niego adekwatna. Po drugie, przedmiotem zaskarżenia do WSA była decyzja ZUS, a nie decyzja Prezesa ZUS, co wynikałoby zarówno z treści sentencji orzeczenia, jak i jego uzasadnienia (zob. s. 2 i 3). Rację ma skarżący kasacyjnie, że decyzja z 22 października 2018 r. została wydana przez ZUS. Ponadto wskazania także wymaga, że Sąd i instancji pominął postanowienie ZUS z 17 grudnia 2018 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki. Po trzecie, przyjmując – jak wynikałoby to z uzasadnienia orzeczenia – że uchylenie decyzji było wynikiem stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, Sąd I instancji winien był wskazać naruszone przepisy, a nie powołać ogólnie art. 77 oraz 107 k.p.a. (które to zawierają poszczególne przepisy). Ponadto, WSA uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania (art. 7, 77 i 107 k.p.a.), wskazał, że ponownie dotyczy to zarzutu przedawnienia oraz że "(...) organ w tym zakresie nie wypełnił zobowiązania Sądu z wyroku I SA/Bk 60/18. Sąd bowiem w zaleceniach tego orzeczenia wprost wskazał na konieczność zbadania terminów przedawnienia. (...)" (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Tymczasem w przywołanym, zapadłym w sprawie prawomocnym wyroku WSA o sygn. I SA/Bk 60/18 w odniesieniu do kwestii przedawnienia wskazano następująco: "Podobnie w przypadku zarzutu przedawnienia zobowiązania z tytułu składek. W decyzji drugiej instancji, pomimo wyraźnego zarzutu odwołania w tym zakresie, organ nic nie wspomina o niesłuszności zarzutu przedawnienia, nie podaje także podstawy prawnej świadczącej o niezaistnieniu faktu przedawnienia lub przerwania jego biegu. Co prawda, w sposób jakkolwiek pobieżny, organ stwierdza w odpowiedzi na skargę, że nie doszło do przedawnienia ze względu na wyłączenie stosowania art. 70 § 1 o.p. i prowadzone postępowanie egzekucyjne wobec wspólników spółki cywilnej, jednak zdaniem Sądu to za mało. Organ powinien bowiem odnieść się do wszelkich zarzutów odwołania. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu w tej sprawie." Sąd w uzasadnieniu orzeczenia powinien był uwzględnić faktyczną treść sformułowanych uprzednio przez siebie wytycznych i pod ich kątem oceniać prawidłowość wydanej decyzji (w tym treści zawartej na s. 6-8 jej uzasadnienia). Wytyczne te bowiem także wyznaczały granice rozpoznawanej przez Sąd i instancji sprawy. Ze względu na wadliwość uzasadnienia, Naczelny sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni wyrażone wyżej stanowisko. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).