I GSK 1123/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4444/15 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna na czynność Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę. 1. Wyrok Sądu pierwszej instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania 1.1. Wyrokiem z 8 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 4444/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2012.270 ze zm) - "p.p.s.a.", oddalił skargę Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna (Gmina) na czynność Ministra Edukacji Narodowej z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014. 1.2. Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.2010.80.526 ze zm., dalej "u.d.j.s.t."), Gminie przyznano subwencję oświatową. Kwota części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. dla Gminy wyniosła 8.871.607 zł i naliczona została zgodnie z zasadami przyjętymi w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz.U.2013.1687 - dalej: "rozporządzenie")., o czym, zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., powiadomiono Gminę pismem z [...] lutego 2014 r. nr [...]. 2. Skarga do Sądu pierwszej instancji 2.1. W skardze złożonej na czynność Ministra Edukacji Narodowej z [...] lutego 2014 r. nr [...] Gmina zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. pkt 2 załącznika do rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim rozporządzenie nakazuje uwzględnić przy wyliczeniu subwencji przelicznik (waga P1); - art. 28 ust. 5 i 6 u.d.j.s.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. dokonanie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 przypadającej na skarżącego w sposób niezgodny z rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t., tj. z pominięciem przelicznika (waga P1); Skarżący wniósł m.in.: o stwierdzenie, że zaskarżona czynność jest bezskuteczna w części, tj. w zakresie w jakim pozbawia Gminę uprawnienia do otrzymania części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. w wysokości wynikającej z zastosowania przelicznika (waga P1); o uznanie uprawnienia Gminy wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 5 i 6 u.d.j.s.t. w zw. z załącznikiem do rozporządzenia, w wysokości uwzględniającej przelicznik (waga P1); o uwzględnienie skargi w całości przez organ; na wypadek gdyby Sąd uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło po terminie, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. o uznanie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego oraz rozpoznanie skargi. 2.2. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na uchybienie terminowi do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o jej oddalenie. 2.3. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2016 r. Gmina wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, na okoliczność ich treści. 2.4. Na rozprawie [...] czerwca 2016 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., postanowił połączyć sprawy V SA/Wa 4443/15 i V SA/Wa 4444/15 do łącznego rozpoznania i odrębnego wyrokowania oraz opuścić dowód z dokumentów złożonych jako załącznik do protokołu z rozprawy oraz wskazanych w skardze. 3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji 3.1. Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest czynność Ministra Edukacji Narodowej ustalająca część oświatową subwencji ogólnej na rok 2014 dla Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, zawarta w piśmie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz, że zostały spełnione wszystkie przesłanki dotyczące prawidłowości wniesienia skargi i jej dopuszczalności, co sprawia, iż podlega ona rozpoznaniu. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżona czynność nie narusza prawa. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w art. 2 pkt 4 w sposób nie budzący wątpliwości zdefiniowała pojęcie liczby mieszkańców na potrzeby tej ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że do ustalenia subwencji oświatowej dla skarżącego na 2014 r. należało przyjąć dane statystyczne według stanu na 2012 r., z których wynika, iż liczba mieszkańców Gminy wynosiła ponad 5000 osób, a tym samym brak było podstaw do zastosowania wagi P1. 4. Skarga kasacyjna 4.1. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina wniosła o jego uchylenie oraz o rozpoznanie i w tym zakresie o stwierdzenie, że zaskarżona czynność Ministra Edukacji Narodowej jest bezskuteczna w części, tj. w zakresie w jakim pozbawia Gminę uprawnienia do otrzymania subwencji w wysokości wynikającej z zastosowania wagi P (1); o uznanie uprawnienia Gminy wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 5 i 6 u.d.j.s.t. w zw. z załącznikiem do rozporządzenia, do otrzymania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 w wysokości uwzględniającej wagę P(1); ewentualnie, gdyby Sąd nie uwzględnił ww. wniosków, o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz aby wydając wyrok zgodnie z żądaniem wskazanym w punktach powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną, która wykluczy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przyjęcie takiej wykładni przepisów, która prowadziłaby do pozbawienia skarżącego uprawnienia do otrzymania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 w wysokości uwzględniającej P(1). Gmina zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego i. § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika do rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na dokonaniu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla skarżącego z pominięciem wagi P(1); ii. art. 2 ust. 4 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na zastosowaniu definicji pojęcia "liczba mieszkańców" z ustawy o dochodach; iii. art. 2 ust. 4 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika w zw. z art. 2, art, 8 i art. 167 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy liczba mieszkańców faktycznie zamieszkałych na terenie według ewidencji ludności jest odmienna niż liczba ogłoszona przez Prezesa GUS, liczbę mieszkańców należy ustalać w oparciu o obwieszczenie Prezesa GUS, co w sytuacji przekroczenia liczby 5000 mieszkańców w danych statystycznych GUS skutkuje pozbawieniem Gminy istotnej części udziału w dochodach publicznych w proporcji do przypadających jej zadań w zakresie oświaty; iv. art. 28 ust. 5 d.j.s.t.u. w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika poprzez błędne zastosowanie polegające na przyznaniu Gminie takiej części subwencji, która nie bierze pod uwagę zakresu faktycznie realizowanych przez Gminę zadań oświatowych i jest zaniżona w związku z niezastosowaniem wagi P(1). 2. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art 233 § 1 k.p.c. poprzez: i. nieuwzględnienie twierdzeń i dowodów dotyczących faktycznej liczby mieszkańców na terenie Gminy; ii. oparcie wyroku o błędnie ustalony stan faktyczny; iii. nie odniesienie się do argumentów i orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji konfliktu pomiędzy danymi z ewidencji ludności a danymi statystycznymi właściwe jest oparcie się na informacjach z ewidencji ludności. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż Sąd pierwszej instancji powinien był odrzucić wniesioną w sprawie skargę jako niedopuszczalną. Stosownie do art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Z jednoznacznej treści tego przepisu wynika bowiem nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 p.p.s.a. nie jest związane z zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09; dostępna na www.orzeczenia.nsa.pl). 5.2. Gmina kwestionuje ustalenie, przyznanej jej, wysokości ogólnej subwencji oświatowej na rok 2014 przez Ministra Edukacji Narodowej. Czynność tę określa jako czynność z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że akt o podanej dacie i numerze stanowi pismo Ministra Finansów informujące m.in. skarżącą o sposobie podziału i wysokości przyznanej dotacji. Z powyższego wynika, że skarżąca utożsamia kwestionowaną czynność Ministra Edukacji Narodowej z czynnością, jaką jest informacja Ministra Finansów przedstawiona w ww. piśmie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie określenie przedmiotu skargi jest niedopuszczalne. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że czynność identyfikowana jako pismo z dnia [...] lutego 2014 r. jest czynnością Ministra Edukacji Narodowej, albowiem stanowi ono czynność Ministra Finansów. 5.3. Stosownie do treści art. 33 u.d.j.s.t. minister właściwy do spraw finansów publicznych informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o: 1. rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, oraz o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych - w terminie do dnia 15 października roku bazowego; 2. rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej,oraz o rocznych wpłatach, wynikających z ustawy budżetowej, w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej. Taka też informacja, wynikająca z realizacji ustawowego obowiązku, została przekazana Gminie przez Ministra Finansów pismem z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Ponadto należy podkreślić, że w jego treści Minister Finansów poinformował również, że w związku z podnoszonymi przez niektóre gminy wątpliwościami dotyczącymi liczby mieszkańców gminy, przyjętej do wyliczenia subwencji ogólnej na 2014 r., że zgodnie z art.2 pkt.4 u.d.j.s.t. liczbę mieszkańców rozumie się liczbę mieszkańców faktycznie zamieszkałych na terenie jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku gminy) według stanu na dzień 31 grudnia poprzedzającego rok bazowy, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Powyższa informacja stanowiła odzwierciedlenie działań przeprowadzonych przez Ministra Finansów, a nie Ministra Edukacji Narodowej. Takiej oceny nie może zmienić fakt, że stosownie do art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. po odliczeniu rezerwy, o której mowa w ust. 2, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych. Jak również to, o czym informował Minister Finansów w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., że kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. dla poszczególnych gmin, powiatów i samorządów województw naliczone zostały zgodnie z zasadami przyjętymi w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2013 roku w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz.U z 2013r. poz.1687). Realizacja ustawowych obowiązków przez Ministra Edukacji Narodowej poprzez wydanie stosownego rozporządzenia, czy też dokonanie nakazanego podziału, nie miały mocy kształtującej sytuację Gminy. Stanowiło bowiem jedynie podstawę do podjęcia czynności przez Ministra Finansów, której to efektem było pismo z [...] lutego 2014 roku., kształtujące sytuację Gminy w ramach określania kwot subwencji ogólnej. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że pismo Ministra Finansów z [...] lutego 2014 r. nr [...] stanowi czynność Ministra Edukacji Narodowej polegającą na ustaleniu wysokości części oświatowej subwencji ogólnej. 5.4. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając z urzędu, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.