I GSK 1210/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 50/22 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 stycznia 2021 r. nr 010000/71/11066/2021/RDZ-B6 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 23 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 50/22 uchylił zaskarżoną przez J. S. decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 18 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. Od powyżej wskazanego wyroku Sądu pierwszej instancji organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, opierając ją na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły po pierwsze art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." w związku z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) - dalej jako: "k.p.a.", poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył przepisy k.p.a., bowiem nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przy zastosowaniu środków dowodowych, a przez to nie rozpatrzył go w całości, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez ten Sąd zaskarżonej decyzji wydanej zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) - dalej "ustawa o Covid-19", przy zastosowaniu jedynego środka dowodowego dopuszczonego przez ustawodawcę - danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. - w celu oceny spełnienia warunku w zakresie "oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007. Po drugie zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wskazań organowi co do rozpoznania wniosku skarżącego contra legem, tj. w oparciu o przesłanki nieprzewidziane w przepisach prawa obowiązujących w zakresie udzielania pomocy publicznej oraz wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu skarżonego wyroku sposobu dalszego postępowania tj. konieczności przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyjaśnienia rodzaju przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącego na dzień 30 września 2020 r., dopuszczając możliwość zastosowania środków dowodowych przewidzianych w k.p.a., z pominięciem danych zawartych w bazie REGON. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do art. 31zo ustawy o Covid - 19, poprzez odrzucenie wykładni językowej, jako prowadzącej do wypaczenia jej celów w zakresie udzielenia wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji związanej przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii oraz art. 31zo ust. 11 ustawy o Covid - 19 poprzez jego niezastosowanie wynikające z przyjęcia przez Sąd, że dokonując oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKD, pierwszeństwo należy przyznać działalności rzeczywiście wykonywanej, niezależnie od danych zawartych w rejestrze REGON. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalanie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, bo stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe. Podniesione przez organ zarzuty nie mogły go skutecznie podważyć. Przypomnieć należy, że w myśl wynikającej z art. 1 pkt 1 k.p.a. "klauzuli inwazyjnej" obowiązek stosowania tego aktu w sprawach załatwianych w drodze decyzji wchodzi w grę zawsze, gdy przepis szczególny nie stanowi wyraźnie inaczej (zob. Z. Kmieciak [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 34 i n.). Dopuszczalność odstępstw od przepisów k.p.a., a więc ustawy o szczególnej randze, bo noszącej tytuł "prawo" wzbudza w ogóle wiele kontrowersji. Określenia: "prawo", "kodeks", "ordynacja", zgodnie z § 19 pkt 2 i § 148 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zastrzeżone są bowiem do ustaw regulujących obszernie daną dziedzinę spraw i zarazem zawierających definicję znaczeń danych określeń, od których odstąpienie powinno mieć miejsce wyjątkowo. Na znaczenie regulacji kodeksowej i powinność respektowania jej postanowień przez ustawodawcę zwraca się od jakiegoś czasu w ustawodawstwie obcym (zob. wyroki czeskiego Trybunału Konstytucyjnego z 5.11.1996 r., Pl.ÚS 14/96, 3/1997 Sb., ECLI:CZ:US:1996:Pl.US.14.96 i z 12.07.2001 r., Pl.ÚS 11/2000, 322/2001 Sb., ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.11.2000). Nazwana klauzulą subsydiarności (Subsidiaritätsklausel) reguła stosowania przepisów kodeksu, o ile te odrębne nie stanowią inaczej, zobowiązuje zarazem do posługiwania się regulacją pozakodeksową wyłącznie wówczas, gdy jest to konieczne dla danej dziedziny i tylko w zakresie nienaruszającym tych zasad, których źródłem są postanowienia konstytucyjne (zob. J.-B. Auby, General Report [w:] J.-B. Auby (red.), Codification of Administrative Procedure, Bruxelles 2014, s. 12- 13, A. J. Belohlávek, Arbitration Law of Czech Republic: Practice and Procedure, Huntington, New York 2013, s. 1712, Ch. Koenig, Vorlesung allgemeines Verwaltungsrechteinschließlich Verwaltungsprozessrecht, https://www.jura.uni-bonn.de/fileadmin/Fachbereich_Rechtswissenschaft/Einrichtungen/Lehrstuehle/Koenig/Materialien_2019_SS/VL_Skript_SS_2019_Teil_I_VerwaltungsverfahrensR.pdf). Ze wskazaną zasadą subsydiarnego stosowania kodeksu – koresponduje określony sposób wykładni przepisów odrębnych zamieszczonych w ustawie Covid-19. Dokonując interpretacji przepisu art. 31zo ust. 11 ustawy Covid-19 trzeba mieć zatem na uwadze, że – ustawodawca nie ograniczył zakresu postępowania wyjaśniającego w sposób rozumiany przez organ. Takiego wyraźnego wskazania tam nie zamieszczono. Przepis ten nie stanowi o wyłączności wskazanego tam środka dowodowego i wykluczeniu wszelkich innych. Biorąc pod uwagę wspomnianą zasadę stosowania przepisów k.p.a. zwrot "oznaczenia prowadzonej działalności dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON" należy rozumieć w ten sposób, że rejestr REGON powinien stanowić podstawę ustaleń organu, nie wyłączając jednak innych dowodów, jeżeli okażą się niezbędne. Za nieprawidłowe zatem uznać należy stanowisko zakładające a priori eliminowanie innych niż dane z rejestru materiałów postępowania. Przepis art. 31zo ust. 11 ustawy Covid-19 nie uchyla przecież obowiązków organu wynikających z przepisu art. 77 ust. 1 czy art. 80 k.p.a. Warto zauważyć, że w ustawie Covid-19 w przypadkach, w których ustawodawca zamierzał takie wyłączenie wprowadzić, uczynił to wyraźnie, czego przykładem jest unormowanie zamieszczone choćby w art. 15zzb ust. 18 czy art. 15zzd ust. 18, bądź – pod pewnymi warunkami w art. 15zzzzzn pkt 1. Konsekwencją dokonania przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej wykładni przepisu art. 31zo ust. 11 ustawy Covid-19, że katalog dowodów, które podlegały zgromadzeniu w tej sprawie w celu ustalenia rzeczywiście wykonywanej działalności wykracza poza dane rejestrowe REGON. Wobec tego nie można się zgodzić również z pierwszą grupą zarzutów skargi kasacyjnej, bo istotnie – zakres koniecznego do poczynienia ustaleń w tej sprawie wymaga zastosowania przepisów art. 7, art. 75, art. 77 § 1 k.p.a. Zaniechanie uczynieniu zadość temu obowiązkowi trafnie zakwalifikował Sąd pierwszej instancji jako naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie nasuwają wątpliwości. Motywy te są jasne i prawidłowo określają te czynności postępowania, które powinny być przez organ podjęte. Zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 jest nieuzasadniony. Z kolei zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za trafny, bo Sąd pierwszej instancji należycie wywiązał się ze spoczywających na nim obowiązków, nie naruszył przysługujących mu kompetencji. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.