I GSK 1222/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia WSA del. Kazimierz Włoch Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/Łd 232/05 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowego [...] Spółki z o.o. w Łodzi na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania dotyczącego uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Handlowego [...] Spółki z o.o. w Łodzi na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Łodzi kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r. o sygnaturze III SA/Łd 232/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III uchylił postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia [...] lutego 2005 r. o nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego I w Łodzi z dnia [...] grudnia 2004 r. o nr [...] uznającej zgłoszenie celne zawarte w SAD nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. za nieprawidłowe w części dotyczącej określenia kwoty długu celnego w zakresie zastosowanej stawki celnej oraz kraju pochodzenia w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółki z o.o. w Łodzi na powyższe postanowienie i zasądził od Dyrektora Izby Celnej w Łodzi na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowego [...] Spółki z o.o. w Łodzi kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji przyjął, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż podane w skardze. Chodzi o to, że organy celne nie wyjaśniły prawidłowości doręczenia decyzji stronie. Strona skarżąca posiadała przedstawiciela bezpośredniego Agencję Celną [...] Spółkę z o.o. w Łodzi. Analiza upoważnienia udzielonego przez stronę skarżącą wskazuje, że ma charakter stały i obejmuje między innymi wnoszenie odwołań i innych wniosków podlegających rozpatrzeniu przez organy celne. Upoważnienie to zostało udzielone w dniu 21 października 2002 r. Obowiązkiem zatem organów celnych było ustalenie – czy w chwili wydania przez organ I instancji decyzji stosunek przedstawicielstwa łączył nadal strony, czy też zostało wypowiedziane lub wygasło. Ocena tych zagadnień jest na tyle istotna, gdyż decyduje o tym, czy doręczenie decyzji organu I instancji bezpośrednio stronie było prawnie skuteczne. W ocenie Sądu I instancji naruszony został art. 122, 145, 187 § 1 ustawy z dnia 9 sierpnia 1997 r. – Ordynacji podatkowej (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w związku z art. 256 § 1, 262 obowiązującej wówczas ustawy z 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz.U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznaczało, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa i dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej w Łodzi zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa procesowego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 122, 162, 187 § 1 ustawy z 9 sierpnia 1997 r. – Ordynacji podatkowej (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), a także art. 141 § 4, 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazując na powyższe, domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instnacji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej. W uzasadnieniu podał, że nie jest prawdą, aby postępowanie administracyjne dotknięte było wadą. W dniu 3 stycznia 2005 r. wpłynęło odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazano przy tym przyczyny uchybienia terminu. Sąd I instancji przy ocenie stanu faktycznego nie uwzględnił działania organu z urzędu po zwolnieniu towaru zgodnie z art. 165 Ordynacji podatkowej. Chodzi wówczas o wydanie postanowienia o jego wszczęciu będącego odrębnym postępowaniem. Postępowanie takie obliguje zawsze najpierw do zawiadomienia strony wprost. Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania strona może ustanowić pełnomocnika, który w toku postępowania nie może być pominięty. W przedmiotowej sprawie na żadnym etapie postępowania wszczętego z urzędu nie został zgłoszony udział pełnomocnika, a więc nie mógł on być pominięty zarówno przez organ I, jak i II instancji. Oznacza to, że ocena dokonana przez Sąd I instancji jest wadliwa i nie ma podstaw do przyjęcia braku wyjaśnienia wątpliwości, o których mowa w uzasadnieniu wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż zostały w niej wymienione. Zwrócił uwagę, że strona zgłaszając towar działała przez przedstawiciela - agencję celną, uprawnionego m.in. do składania odwołań od decyzji wydawanych w I instancji przez organy celne, a tym samym uprawnionego również do odbioru decyzji wydawanych przez te organy. W takiej sytuacji, o ile upoważnienie to nie wygasło lub nie zostało wypowiedziane do daty wszczęcia postępowania wymiarowego, doręczenie pisma samej stronie nie może być uznane za skuteczne. Niedoręczanie pism w postępowaniu Agencji jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem strony właściwej obrony prawnej i skutkuje wadliwością postępowania. Powyższy pogląd, sprowadzający się do stwierdzenia ciągłości postępowania administracyjnego już od momentu zgłoszenia towaru do procedury dopuszczenia do obrotu, a w konsekwencji pominięcia w tym postępowaniu agencji celnej Spedpol, która zgłaszała towary do procedury dopuszczenia do obrotu jako przedstawiciel bezpośredni, nie jest zasadny. Należy zauważyć, iż przepisy prawa celnego wprowadzają swoistą instytucję – przedstawicielstwa. Ustawodawca celowo nadał tej formie pełnomocnictwa inną nazwę, aby podkreślić odmienność regulacji od pełnomocnictwa uregulowanego w przepisach Ordynacji podatkowej, Kodeksu postępowania administracyjnego czy też przepisach prawa cywilnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 253 § 1 ustawy z 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz.U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.), przedstawicielstwo może być: 1) bezpośrednie – jeżeli przedstawiciel działa w imieniu i na rzecz innej osoby, 2) pośrednie – jeżeli przedstawiciel działa we własnym imieniu, lecz na rzecz innej osoby (reprezentowanej). Przedstawicielem może być m.in. podmiot gospodarczy jakim jest agencja celna, w odróżnieniu do pełnomocnictwa "zwykłego", gdzie pełnomocnikiem może być wyłącznie osoba fizyczna. Przepis art. 256 § 1 Kodeksu celnego określa zakres, w jakim agencja celna może być umocowana do działania; agencja celna może dokonywać przed organami celnymi wszelkich czynności przewidzianych w przepisach prawa celnego, w szczególności: 1) badać towary i pobierać ich próbki przed dokonaniem zgłoszenia celnego, 2) przygotowywać niezbędne dokumenty i dokonywać zgłoszenia celnego, 3) uiszczać należności celne przywozowe lub celne wywozowe oraz inne opłaty, 4) podejmować towary po ich zwolnieniu, 5) składać zabezpieczenie kwoty wynikającej z długu celnego, 6) wnosić odwołania i inne wnioski podlegające rozpatrzeniu przez organy celne. Dokładnie w ten sam sposób, to jest przez przytoczenie treści przepisu ustawy, w upoważnieniu z 21 października 2002 r. sformułowane zostały uprawnienia agencji celnej Spedpol. Wszystkie wymienione w powołanym przepisie czynności związane są z dokonywaniem zgłoszenia celnego, czyli czynności, poprzez którą strona wyraża w wymaganej formie i w określony sposób zamiar objęcia towaru określoną procedurą celną, a także z działaniami w tym momencie podejmowanymi przez organ celny. Przyjęcie zgłoszenia celnego jest czynnością materialno-techniczną, która nie może przesądzać o prawdziwości zgłoszenia celnego (art. 65 § 3 Kodeksu celnego). W konsekwencji, dla objęcia towaru procedurą celną i określenia długu celnego nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej (v. wyrok NSA z 28 czerwca 2005 r., I GSK 451/05). Organ celny nadal zachowuje prawo do ingerencji w prawną sytuację towaru objętego zgłoszeniem celnym. Jego obowiązkiem jest podejmowanie działań niezbędnych dla właściwego stosowania prawa celnego, co oznacza, że w okresie 3 lat od dnia przyjęcia zgłoszenia celnego może wydać decyzję, w której inaczej rozstrzygnie o przeznaczeniu celnym towaru lub o kwocie wynikającej z długu celnego (art. 65 § 5 Kodeksu celnego). Organ celny w momencie przyjmowania zgłoszenia obowiązany jest sprawdzić, czy spełnia ono wymogi formalne określone w art. 64 Kodeksu celnego, to znaczy, czy jest złożone na właściwym formularzu, prawidłowo wypełnionym, czy jest podpisane oraz czy załączono do niego wszystkie dokumenty wymagane do objęcia towaru procedurą celną. Jeżeli zgłoszenie spełnia określone wyżej wymogi, organ celny zobowiązany jest je przyjąć. Jeżeli zgłoszenie nie odpowiada wymogom formalnym, odmawia jego przyjęcia. Taka odmowa nie jest weryfikacją zgłoszenia celnego, a jedynie oceną jego kompletności. Jeżeli organ celny przed zwolnieniem towaru uruchomi postępowanie weryfikacyjne w trybie art. 70 Kodeksu celnego, agencja celna, upoważniona do reprezentowania strony w zakresie wszystkich czynności wymienionych w art. 256 § 1 Kodeksu celnego, będzie reprezentowała stronę w trakcie całego postępowania; upoważniona będzie także do składania odwołania od decyzji podjętej w pierwszej instancji. Postępowanie takie uruchamiane jest niezwłocznie po przyjęciu zgłoszenia celnego, bez potrzeby wydawania postanowienia o wszczęciu postępowania, a datą wszczęcia jest dzień przyjęcia zgłoszenia celnego (art. 65 § 7 Kodeksu celnego) W sprawie, upoważnienie z 21 października 2002 r. agencji celnej Spedpol do reprezentowania strony skończyło się w momencie zwolnienia towaru. Od tego dnia do daty uruchomienia postępowania weryfikacyjnego upłynęły dwa miesiące. Zastosowanie wprost przepisu art. 65 § 7 Kodeksu celnego skutkowałoby tym, że formalnie postępowanie toczyłoby się od sierpnia 2003 r., przy czym strona nie miałaby świadomości, że takie postępowanie jest w toku. Postępowanie podjęte w trybie art. 83 Kodeksu celnego po zwolnieniu towaru w celu kontroli zgłoszenia jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Wszczęcie postępowania weryfikacyjnego następuje poprzez wydanie postanowienia skierowanego do strony (v. wyrok NSA z 23 kwietnia 2003 r., sygn. akt V SA 1886/02, OSP 2004/05, poz. 70, oraz aprobująca glosa H. Sęka, v. OSP 2004/5 str. 296). Datą wszczęcia postępowania jest wówczas dzień doręczenia odpisu postanowienia. Strona powiadomiona o wszczęciu postępowania może upoważnić do reprezentowania swoich interesów pełnomocnika, także agencję celną, ale nie może skutecznie powoływać się na upoważnienie złożone w chwili dokonywania zgłoszenia celnego i żądać traktowania agencji celnej na podstawie upoważnienia złożonego przy przyjmowaniu zgłoszenia jako pełnomocnika ustanowionego do wszystkich postępowań wszczynanych w późniejszym czasie, a dotyczących tego zgłoszenia. Czynności dokonywane przed momentem wszczęcia postępowania podatkowego (celnego) nie wywołują żadnych skutków prawnych, gdyż przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. Dopiero od momentu skutecznego doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania podejmowane przez organ czynności wywołują stosowne skutki prawne, gdyż od tej chwili mogą być dopiero realizowane w pełni ogólne zasady postępowania wynikające z przepisów art. 120-129 Ordynacji podatkowej. Nie są zatem także czynnościami postępowania takie działania, jak czynności o charakterze technicznym. Wyraźne określenie momentu wszczęcia postępowania ma charakter gwarancyjny dla strony. Pozwala ustalić moment, od którego zaczynają działać ochronne instytucje postępowania podatkowego (celnego), zaczynają płynąć terminy załatwiania spraw itd. Wyraźne określenie momentu wszczęcia postępowania ma także charakter porządkujący, oddziela bowiem postępowanie podatkowe od innych procedur (v. Dzwonkowski H., Dom Wydawniczy ABC 2003, Komentarz do art. 165 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, wyd. III). Konsekwencją wszczęcia z urzędu postanowieniem z 21 października 2003 r. postępowania administracyjnego (k. 8 akt adm.), stała się możliwość ustanowienia pełnomocnika, także - jak wyżej podano - agencji celnej, ale już na podstawie nowego, złożonego na piśmie do akt lub do protokołu, umocowania (art. 137 § 2 Ordynacji podatkowej). Z treści art. 137 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) jednoznacznie wynika, że dołączenie do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa jest obowiązkiem pełnomocnika. Organ nie ma obowiązku podejmowania poszukiwań i sprawdzania, czy ewentualnie innym organom nie zostało złożone pełnomocnictwo strony (v. wyrok WSA w Opolu z 21 maja 2004 r., I SA/Wr 1649/02, ONSAiWSA 2005/1/5 z glosą aprobującą M. Pułło, GSP-Prz.Orz. 2005/3/4) W konsekwencji należy przyjąć, że wątpliwości Sądu I instancji, co do skuteczności doręczenia stronie odpisów rozstrzygnięć organów celnych są nieuzasadnione, a tym samym trafne są zarzuty Dyrektora Izby Celnej w Łodzi naruszenia przepisów postępowania, które w sposób istotny wpłynęły na wynik sprawy. Tym samym, nie jest przedwczesnym rozpatrzenie przez Sąd I instancji zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).