I GSK 1265/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 1813/19 w sprawie ze skargi Ł.H. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 24 lipca 2019 r. nr 9011-2019-002653 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 1813/19 oddalił skargę Ł.H. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej: Dyrektor ARiMR, organ) z 24 lipca 2019 r. w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2018 rok. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 w zw. z art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wywiodła strona wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie "od WSA w Gdańsku zwrotu wniesionych opłat oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego. Wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: I. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1. nierozpoznanie istoty sprawy, a mianowicie całkowite pominięcie zarzutu skarżącego, iż wniosek został wypełniony zgodnie z instrukcją jego wypełnienia, a negatywne konsekwencje błędnej treści instrukcji obciążają skarżącego, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności poprzez naruszenie zasad legalności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady uwzględnienia słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli, zasady pewności prawa, zasady ochrony interesów w toku oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszenie Konstytucji RP (którą stosuje się wprost), poprzez naruszenie zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa; II. prawa materialnego, tj. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do działań organów publicznych w ten sposób, że organ publiczny poucza w jaki sposób wypełnić wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018, a weryfikuje go na innej podstawie. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane). Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; cbosa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/1; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r., sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. W powyższym kontekście wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr I petitum skargi kasacyjnej albowiem w jego treści nie wskazano przepisu, który Sąd I instancji naruszył (taki obowiązek wynika z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie wskazano ich także w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia, co zwalnia Sąd II instancji od oceny także zawartej tam argumentacji. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr II petitum skargi kasacyjnej; wprawdzie – tym razem – przytoczono w jego podstawie art. 8 § 1 i 2 k.p.a., to jednak – po pierwsze – ma on charakter procesowy (jego treść mieści w rozdziale k.p.a. zatytułowanym "Zasady ogólne"), a – po drugie – Sąd I instancji nie mógł tego przepisu naruszyć, gdyż go nie stosował, i wreszcie – po trzecie – w zarzucie i motywach (stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) nie wskazano i nie wykazano (zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) sposobu jego naruszenia. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej treść zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną. Kwestia odmienności oczekiwań strony w zakresie podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadnia również formułowania zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Ustawodawca jednocześnie nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Obowiązek ten sprowadza się do konieczności wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie art. 11 k.p.a., jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności, mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10). Końcowo wskazać należy, że treść art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy wymogów formalnych skargi, zaś to, co powinna zawierać skarga kasacyjna pomieszczono w art. 176 p.p.s.a.; nie ma w nim odesłania do treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.