I GSK 1278/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 08 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt III SA/Po 490/16 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.B. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 11 października 2016 r. w sprawie o sygnaturze III SA/Po 490/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") oddalił skargę M.B. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z 21 grudnia 2015 r., nr 0276-2015-000011971, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Koninie (dalej: Kierownik) na wniosek skarżącego umorzył postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej: działki rolnej MA powierzchnia działki: 0,33 ha, działki rolnej MB powierzchnia działki: 0,14 ha, działki rolnej MG powierzchnia działki: 1,49 ha, działki rolnej F powierzchnia działki: 22,69 ha, działki rolnej D powierzchnia działki: 57,15 ha, działki rolnej J powierzchnia działki: 0,95 ha, działki rolnej MC powierzchnia działki: 0,90 ha, działki rolnej C powierzchnia działki: 4,00 ha, działki rolnej MD powierzchnia działki: 0,77 ha, działki rolnej H powierzchnia działki: 2,06 ha, postępowanie w sprawie przyznania specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w części dotyczącej: działki rolnej MA1 powierzchnia działki: 0,33 ha i działki rolnej MB1 powierzchnia działki: 0,14 ha. Ponadto organ postępowanie w przedmiocie zwrotu środków finansowych z powodu naruszenia dyscypliny finansowej. Jednocześnie Kierownik przyznał M.B. (zwanemu dalej skarżącym), płatności na rok 2014 w wysokości 202.209,13 zł. Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosiła 222.015,45 zł. Kwota ta została pomniejszona o 19 806,32 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz zastosowanie współczynnika korygującego i odmówił przyznania płatności do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych i nałożył sankcję w wysokości 17 208,52 zł W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 249,73 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona podczas kontroli wynosiła 243,74 ha. Powierzchnia została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej (PEG) Ponadto ze względu na różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia specjalną płatnością obszarową do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych płatność ta została skarżącemu odmówiona i została nałożona sankcja. Organ podkreślił, że w decyzji uwzględniono dane wynikające z protokołów z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w których zostało stwierdzonych szereg nieprawidłowości. Dla działki L1 stwierdzono powierzchnię mniejszą niż deklarowana i zapisano powierzchnię 11,13 ha. Dla działki T1 zapisano powierzchnię większą: 23,82 ha, jednak na działce skarżący deklarował koniczynę krwistoczerwoną, a stwierdzono ugór. Dla działki MB1 zapisano powierzchnię większą od deklarowanej: 1,07 ha, jednak zarówno na tej działce, jak i działce MA1 stwierdzono mieszankę traw z motylkowymi zamiast deklarowanej koniczyny krwistoczerwonej. W podsumowaniu organ wskazał, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej oraz w trakcie kontroli na miejscu wynosi 100,00%. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W zaskarżonym wyroku z 11 października 2016 r. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy zasadnie skarżący otrzymał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, ustalenia organu w były prawidłowe w świetle obszernego materiału dowodowego, którym dysponował organ (m.in. w postaci raportów z czynności kontrolnych przeprowadzonych w ramach kontroli na miejscu, zdjęć działek rolnych, szkiców kontrolowanych działek, wniosku i załączników graficznych złożonych przez stronę). Również zastrzeżenia skarżącego złożone w odniesieniu do czynności kontrolnych na miejscu zostały przez organ wyjaśnione. Natomiast raporty z czynności kontrolnych nie zostały skutecznie podważone przez stronę. W ocenie WSA zaskarżona decyzja była wyczerpująco uzasadniona, spełniając wymagania stawiane temu aktowi przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."), stosowane w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm., dalej: "u.p.b."). Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, opierając się przy wydawaniu decyzji na licznych czynnościach procesowych m.in. także w zakresie ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności, a polegających na analizie zdjęć z kontroli, wywiadu terenowego, analizie szkiców działek oraz ortofotomapy (szczegółowo opisanych w uzasadnieniu). W opinii WSA, organ w sposób prawidłowy dokonał obniżenia płatności o kwotę 2.640,21 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego w związku z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 2009 r., Nr 30 poz. 16 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie 73/2009") oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2014. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.B. wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku; zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie norm prawa procesowego, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 u.p.b. oraz art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Ur. UE z 2009 r. Nr 316, poz. 65, dalej: "rozporządzenie 1122/2009") oraz art. 17 rozporządzenia 73/2009 przez błędne ich zastosowanie polegając na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego wynikającym z braku wyczerpującego wyjaśnienia zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności określenia wadliwej powierzchni użytków rolnych na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorami A, N, P, T, MB, MC, MG w oparciu o system informatyczny określony w art. 17 rozporządzenia 73/2009 oraz nieuwzględnieniu w tym zakresie powierzchni działek rolnych określonych podczas przeprowadzania kontroli na miejscu w 2014 r., polegającą na przyjęciu, że zakres tego przepisu pozwala na określenie powierzchni uprawnionej do płatności w oparciu o zakres informacji systemowej bez analizy materiału dowodowego stanowiącego podstawę do określenia powierzchni użytków rolnych, a w szczególności określenia powierzchni użytków rolnych na rok 2014 w oparciu o określenie powierzchni użytków rolnych w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynikające z braku jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn odmówienia racji stawianemu w skardze na decyzję organu II instancji zarzutowi obrazy prawa tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez ich naruszenie wynikające z nieuwzględnienia przez organ II instancji rzeczywistej powierzchni użytków rolnych wynikających z pomiarów powierzchni użytków rolnych podczas kontroli na miejscu, a uwzględnieniem powierzchni wynikających z systemu informacji geograficznej (powierzchnia PEG), określonej w oparciu o zdjęcia lotnicze. Szczegółową argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, autor przedstawił w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego AMiMR w Poznaniu, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zarzutu opisanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej skarżący podnosi, że WSA niezasadnie zaaprobował, jako prawidłowe, ustalenia organu dotyczące określenia powierzchni użytków rolnych na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorami A, N, P, T, MB, MC, MG. Strona akcentuje, że podczas kontroli na miejscu została określona większa powierzchnia użytków rolnych niż określona przez system teleinformatyczny a pomimo tego, organy ARiMR uwzględniły w rozstrzygnięciu mniejszą powierzchnię pomniejszając tym powierzchnię uprawnioną do płatności. Z podniesionym zarzutem nie sposób się zgodzić. We wniosku wszczynającym postępowanie o przyznanie pomocy finansowej wnioskodawca deklaruje (składa oświadczenie), co do posiadania zgłoszonych do płatności działek rolnych i co do określenia sposobu ich rolniczego wykorzystania (tj. prowadzenia na nich działalności rolniczej). Organy ARiMR są uprawnione przede wszystkim do prowadzenia w formie skomputeryzowanej systemu identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności oraz do przeprowadzania, niejako w pierwszej kolejności, administracyjnych kontroli wniosków o płatności. Wynika to wprost z treści art. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Powierzchnia ewidencyjno –gospodarcza (PEG) stanowi maksymalny kwalifikowany obszar do którego może być przyznana płatność (natomiast nie musi być ona tożsama z powierzchnią działki rolnej deklarowanej przez rolnika). Powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza PEG ulega zmianie jedynie w przypadku stwierdzenia niezgodności dotyczącej powierzchni deklarowanej do płatności na poszczególnych działkach referencyjnych, a wartością wyznaczonego maksymalnego kwalifikowanego obszaru. W takim przypadku, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyjaśnić stwierdzone nieprawidłowości stosownie do dyspozycji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w związku z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa). Wbrew zarzutom strony, organ mógł więc ograniczyć powierzchnie użytków rolnych do powierzchni określonej systemem PEG wówczas, gdy stwierdzona w toku kontroli powierzchnia użytków rolnych była większa niż powierzchnia zadeklarowana. Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej do płatności (PEG) następuje bezpośrednio w biurze powiatowym ARiMR i jest wykonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów tj. ortofotomapy, wyników kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień składanych przez rolników. W sprawie zakończonej wyrokiem zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną organ wyczerpująco zebrał materiał dowodowy oraz wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Analiza decyzji organu odwoławczego wskazuje na nietrafność argumentacji strony skarżącej, że organ nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego a wyprowadzone wnioski i ocena są dowolne. Należy przy tym zauważyć, że powyższe zarzuty stanowią powielenie argumentów zgłaszanych przez stronę w toku żkontroli. Co należy podkreślić, wyjaśnienia organu odnośnie do podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń do wyników kontroli są także szczegółowe i wyczerpujące. Z tego względu omawiany zarzut skierowany pod adresem Sądu I instancji nie może być uznany za trafny. Ponadto należy zauważyć, że strona skarżąca pomija (jak się wydaje z oczywistych względów), iż organ stwierdził nieprawidłowości w zakresie stanu użytkowania zgłoszonych działek rolnych, które w efekcie również były podstawą zmniejszenia jednolitej płatności. Mając na uwadze powyższe, za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Ustosunkowanie się przez sąd administracyjny do stanowiska strony postępowania nie oznacza obowiązku każdorazowego szczegółowego omówienia wszystkich elementów tego stanowiska odrębnie. Odniesienie się do zarzutów może nastąpić już poprzez sformułowanie określonego poglądu prawnego w sprawie, który jednoznacznie wyklucza inne stanowisko w tym zakresie. Zdaniem Sądu I instancji, wystarczające do ustalenia powierzchni działek ewidencyjnych były dane i narzędzia jakimi dysponowała ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż organy ARiMR są uprawnione przede wszystkim do prowadzenia w formie skomputeryzowanej systemu identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności oraz do przeprowadzania, niejako w pierwszej kolejności, administracyjnych kontroli wniosków o płatności. Wynika to wprost z treści art. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Potwierdzić również należy generalną zasadę ciężaru dowodu, wyrażoną w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którą, to strony są zobowiązane do aktywnego przedstawiania dowodów i składania wyjaśnień w sprawie, bowiem obowiązek udowodnienia danego twierdzenia np. o powierzchni działki ewidencyjnej, spoczywa na tym, kto wywodzi z tego skutki prawne. Jak już powiedziano, na gruncie tej sprawy organ zajął prawidłowe stanowisko w kwestii przedstawionych przez stronę dowodów, odpowiednio się do tego odnosząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd I instancji zatem zasadnie zaakceptował stanowisko organu zaprezentowane w decyzji poddanej kontroli sądowoadministracyjnej. Z podanych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania w wysokości 360 zł, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm).