I GSK 1378/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Marta Wertelecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 553/15 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 553/15 oddalił skargę K. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej oraz przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Kierownik BP ARiMR przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 9.409,70 zł. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych (dalej w skrócie jako GIJHARS) pismem z dnia 27 grudnia 2013 r., znak [...], przekazał do Prezesa ARiMR wykaz producentów u których jednostki certyfikujące, w trakcie kontroli przeprowadzonych w 2013 r. stwierdziły nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu upraw i trwałych użytków zielonych. Przeprowadzona analiza tych danych wykazała, że umieszczono w tym wykazie także stronę, w której w gospodarstwie jednostka certyfikująca stwierdziła nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu upraw. Po uzyskaniu tej informacji, Kierownik BP ARiMR pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. bezskutecznie zwrócił się do jednostki certyfikującej [...] o przekazanie dowodów w postaci protokołu z kontroli i zdjęć potwierdzających wystąpienie zachwaszczeń upraw i trwałych użytków zielonych. Kierownik BP ARiMR postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia 13 listopada 2013 r. wskazując w uzasadnieniu, iż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który wydał decyzję (tj. podstawa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), gdyż z pisma GIHARS uzyskał informację, iż uprawy rolnika były zachwaszczone. Jednocześnie organ I instancji wystosował do strony wezwanie do przedłożenia protokołu z kontroli przeprowadzonej przez [...] za rok 2013. Skarżąca w dniu 7 stycznia 2015 r. złożyła kopię protokołu z kontroli jednostki certyfikującej, z którego wynika, że kontrolujący stwierdził duże zachwaszczenie działek H i M, na których znajdowała się uprawa gryki. Z kolei w dniu 13 stycznia 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo jednostki certyfikującej [...], w którym wyjaśniono, iż wskazane w protokole zachwaszczenie nie stanowiło zagrożenia dla upraw, a producentka została pouczona przez inspektora i zobligowana do wyeliminowania zachwaszczenia przez wykonanie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych. Zdaniem jednostki certyfikującej zachwaszczenie nie powinno być traktowane jako nieprzestrzeganie wymogów prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, tym bardziej iż zachwaszczenie jest czasem niemożliwe do uniknięcia. W wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. i orzekł o przyznaniu stronie płatności w zmniejszonej kwocie stanowiącej 5.475,50 zł. Wskazał, że zmniejszenie to wynikało ze stwierdzenia, iż rolnik nie przestrzega wymogów dla rolnictwa ekologicznego, tj. nie prowadzi produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin na działkach H i M. Powyższe spowodowało zdaniem organu I instancji konieczność nałożenia redukcji płatności o 100%. Dyrektor OR ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR cytując § 18 ust. 1 pkt 1, § 10 pkt 2 lit a, § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym) wskazał, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, jakim jest wznowienie postępowania i w konsekwencji zasadnie uchylono decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. W jego ocenie, w sprawie ujawnione bowiem zostały nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, tj. informacja o zachwaszczeniu upraw wynikająca z wykazu przekazanego przez GIJHARS. Okoliczności te dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, rzutujące na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Dodał przy tym, iż nowe okoliczności faktyczne istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie były znane organowi. W tej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego - znalazł zastosowanie § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, obligujący organ do zastosowania redukcji w wysokości 100 %. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens) i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości organów Agencji w ustalaniu redukcji z tytułu uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów czy też wysokości tych redukcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, iż ujawniona okoliczność zachwaszczenia działek, na których skarżąca uprawiała grykę stanowiła przesłankę nie tylko do wznowienia postępowania, ale także uchylenia pierwotnej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Odnosząc się do przedłożonych na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. certyfikatów potwierdzających prowadzenie przez skarżącą produkcji ekologicznej m.in. gryki (rząd wielkości 1.8 t), czy też pism jednostki certyfikującej [...] z dnia 8 stycznia 2014 r. i z dnia 6 lutego 2014 r. informujących, że stwierdzone na działkach producentki częściowe zachwaszczenie nie stanowiło żadnego zagrożenia dla upraw i nie naruszało przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007, Sąd zgodził się w pełni z organem odwoławczym, iż jednostki certyfikujące nie są podmiotami, które podejmują decyzje o prawie rolnika lub braku prawa do uzyskania wsparcia finansowego realizowanego w ramach programu rolnośrodowiskowego. Czym innym jest bowiem kwestia spełnienia przez stronę wymogów produkcji ekologicznej, o czym bez wątpienia decyduje właściwa jednostka certyfikująca zamieszczając producenta rolnego na wykazie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.r.e., a czym innym weryfikowanie spełnienia wymogów określonych w programie rolnośrodowiskowym, co należy do kompetencji kierowników biur powiatowych ARiMR. Zdaniem Sądu stwierdzony wyżej brak staranności przy prowadzeniu ekologicznej uprawy, skutkujący powstaniem dużego zachwaszczenia wyczerpuje znamiona prowadzenia produkcji rolnej, niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, co też sankcjonowane jest zmniejszeniem płatności – w myśl wskazanych wyżej regulacji normatywnych. Sąd nie podzielił sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazując, iż art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 u.w.r.o.w. regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec uregulowań k.p.a. Z powyższego wynika, że w tych szczególnych postępowaniach obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego zostały określone w sposób węższy, niż ma to miejsce na zasadach ogólnych, bowiem nie obejmują wymogu samodzielnego poszukiwania i zebrania całego materiału dowodowego, ale ograniczają się do wszechstronnego rozpatrzenia dowodów dostarczonych przez samą stronę. Skargą kasacyjną skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, przez Sąd I instancji, iż K. C. na wskazanych działkach prowadziła produkcję rolną niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, mimo braku dowodów na poparcie tej okoliczności. Bowiem protokół oględzin z dnia 19.09.2013 r. Jednostki Certyfikacyjnej A., na który powołuje się Sąd, jednoznacznie wskazuje w swojej treści, iż K. C. czyniła zadość wymogom dla rolnictwa ekologicznego, oraz nie stwierdził naruszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007. Inne dowody nie zostały przez organ zaoferowane i inne dowody nie stanowiły podstawy dla ustaleń przez WSA. Tym samym WSA poczynił ustalenia faktyczne wbrew treści zgromadzonych w sprawie dowodów. Sąd podjął arbitralną decyzję bez poparcia w dowodach nadto powołał się na dokumenty, których treść zinterpretował niezgodnie z intencją podmiotu, który dokument sporządził. II naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) § 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 38 ust. 1 i 2 w zw. z § 10 pkt 2 lit a rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie redukcji przysługującej płatności, w sytuacji kiedy rolnik prowadził uprawy zgodnie z rozporządzeniem rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej (...) co zostało potwierdzone przez Jednostkę Certyfikacyjną A. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne. W pierwszej kolejności należy z całą stanowczością stwierdzić, że zarzuty sformułowane w punkcie 1 skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa procesowego nie spełniają wymagań stawianych podstawom kasacyjnym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten stanowi więc wskazanie, na jakich podstawach powinna się oprzeć skarga kasacyjna. Jednocześnie wynika z niego, że podstawą kasacyjną nie może być uchybienie przepisom prawa, które nie zostało w nim wskazane. Tymczasem skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., czyniąc zarzut Sądowi I instancji, że poczynił ustalenia faktyczne wbrew treści zgromadzonych w sprawie dowodów. W rezultacie tak postawione zarzuty należało uznać za chybione, ponieważ nie są one podstawami kasacyjnymi w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. Przede wszystkim należy wskazać, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., dlatego zarzuty skargi kasacyjnej - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - oparte tylko na przepisach k.p.a. należy uznać za błędnie sformułowane. W tym bowiem zakresie wymagane jest powiązanie z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Podkreślenia bowiem wymaga, że Sąd pierwszej instancji, wbrew stanowisku kasatora nie mógł poczynić ustaleń faktycznych w opozycji do treści zgromadzonych w sprawie dowodów, gdyż obowiązkiem tego Sądu nie jest czynienie ustaleń faktycznych, czy też prowadzenie postępowania dowodowego a jedynie dokonanie oceny, czy przeprowadzone przez organy postępowanie nie narusza przepisów, które zobowiązane są one stosować. Jednak z uwagi na uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09) odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie w zaskarżonym wyroku zwrócił uwagę, że w sprawach płatności rolnośrodowiskowej nie ma zastosowania art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 u.w.r.o.w. regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. Z powyższego wynika, że w tych szczególnych postępowaniach obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego zostały określone w sposób węższy, niż ma to miejsce na zasadach ogólnych, bowiem nie obejmują wymogu samodzielnego poszukiwania i zebrania całego materiału dowodowego, ale ograniczają się do wszechstronnego rozpatrzenia dowodów dostarczonych przez samą stronę. Zauważyć trzeba, że skarżąca przedłożyła protokół z kontroli Jednostki Certyfikującej z dnia 13 września 2013 roku, w którym stwierdzono "duże zachwaszczenie gryki, działki H i M oraz pismo Jednostki Certyfikującej z dnia 8 stycznia 2014 r., które w jej ocenie potwierdzać miało zasadność jej stanowiska, że uprawa prowadzona jest w dobrej kulturze. Zdaniem Sądu drugiej instancji, treść tego pisma nie stanowi dostatecznego wyjaśnienia tej okoliczności. Zawarte w nim nieostre określenie "częściowe zachwaszczenie, które nie stanowiło żadnego zagrożenia dla upraw", bez wskazania numerów działek z jednej strony, z drugiej zaś nawiązanie do sformułowania "nadmierne zachwaszczenie", którego to określenia nie zawiera ww. protokół kontroli z 13 września 2013 r., wywołuje wątpliwość, czy chodzi o te same działki. Wątpliwości te są zwłaszcza uzasadnione, w kontekście analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, w których stwierdzono, "Z zebranego materiału dowodowego wynika, że dla działek rolnych H i M jednostka certyfikująca A. stwierdziła cyt. "duże zachwaszczenie gryki"- str. 4/5 protokołu z pełnej rocznej kontroli gospodarstwa nr rejestracyjny [...] sporządzony 13/09/2013 oraz że na dwóch działkach producentki stwierdzono częściowe zachwaszczenie i w trakcie kontroli producentkę pouczono przez inspektora i zobligowano do wyeliminowania zachwaszczenia przez przeprowadzenie prawidłowych zabiegów agrotechnicznych - pismo A. z dnia 8.01.2015r. Powyższe dodatkowo wskazuje na nieprawidłowe prowadzenie produkcji rolnej - niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy niezachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin przez Wnioskodawcę". Wyjaśnienie powyższego wymagało inicjatywy ze strony skarżącej, czego niewątpliwie zabrakło. Tym samym nie sposób przyjąć za zasadne prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że okoliczność ta została jednoznacznie udowodniona. Zatem z tej przyczyny, uznać należy, że konstatacja Sądu jakkolwiek w okolicznościach sprawy, oparta na nie pogłębionej argumentacji, przy braku zarzutu kasacyjnego dotykającego istoty naruszenia, jest zasadna oceniając ją z punktu widzenia wyniku sprawy. Zarzut sformułowany w pkt 2 (2.1) petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie doszło do skutecznego zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem niewłaściwe zastosowanie (błędne) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.