I GSK 1387/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2025 r. sygn. akt I SA/Bd 214/25 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 maja 2023 r. nr WP-II-E.433.1.97.2017 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od H. K. na rzecz Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego 13 115 (trzynaście tysięcy sto piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 czerwca 2025 r., sygn. akt I SA/Bd 214/25, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi H. K. (skarżący, beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego (skarżący kasacyjnie, organ, Zarząd) z dnia 31 maja 2023 r., nr WP-II-E.433.1.97.2017 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej; w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2/ zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 17 kwietnia 2018 r. Zarząd pełniący funkcję IZ RPO zawarł z beneficjentem umowę nr [...] o dofinansowanie Projektu pn. "[...]" (dalej: Umowa, Umowa o dofinansowanie). Decyzją z dnia 15 marca 2023 r. Instytucji Zarządzająca orzekła o zwrocie dofinansowania, przyznanego na podstawie Umowy, pobranego nienależnie oraz wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634; dalej: u.f.p.) w ramach realizacji Projektu. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zarząd decyzją z dnia 31 maja 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podpisując w dniu 17 kwietnia 2018 r. Umowę o dofinansowanie beneficjent zapoznał się zarówno z przysługującymi mu prawami, jak również z ciążącymi na nim obowiązkami. Co za tym idzie - beneficjent wiedział, że musi nie tylko realizować Projekt zgodnie z Umową, ale również osiągnąć cel Projektu oraz zakładane wskaźniki, zaś przy realizacji Projektu kierować się aktami prawnymi wskazanymi zarówno w ogłoszeniu o konkursie, jak i samej Umowie o dofinansowanie. Pomimo powyższego, skarżący - prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] - naruszył postanowienia Umowy o dofinansowanie skutkujące jej rozwiązaniem (pismem z dnia 31 marca 2023 r.). Zdaniem organu ww. naruszenia stanowiły nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 z dnia 2013.12.20; dalej: rozporządzenie nr 1303/2013). Organ stwierdził, że mimo ciążącego na beneficjencie ustawowego i umownego obowiązku, skarżący nie okazał całości zakupionego w ramach Projektu sprzętu, a także nie potwierdził aktywnie działającej aplikacji i korzystania z niej przez klientów firmy [...]. Instytucja Zarządzająca nie potwierdziła, że beneficjent jest w posiadaniu wszystkich środków trwałych, jakie zakupił i rozliczył w ramach projektu. Brak wskazania jakiejkolwiek lokalizacji w stosunku do zakupionych urządzeń, tj. wideorejestratorów z opcją transmisji i modułem GPS, skanerów, kamer termowizyjnych, urządzeń do mierzenia ciśnienia w hydrantach z manometrami stanowi podstawę do uznania, że skarżący nie świadczy usług z wykorzystaniem ww. sprzętu zakupionego w ramach Projektu. Ponadto IZ RPO stwierdziła, że zakupione w ramach projektu środki trwałe zostały wydzierżawione, co wskazuje na korzystanie ze środków trwałych przez inny podmiot gospodarczy nieuprawniony zapisami Umowy o dofinansowanie. W sprawie nastąpiła bowiem zmiana posiadania elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści przez zawarcie przez beneficjenta umowy dzierżawy. Sposób przekazania sprzętu na rzecz H. S.A. spowodował, że nienależna korzyść wystąpiła po stronie dzierżawcy, który wykorzystywał sprzęt zakupiony przez beneficjenta, a sam nie uzyskałaby wsparcia w ramach ww. działania, ponieważ nie spełniał kryteriów dostępu do pomocy realizowanej ze środków funduszy UE. Organ podkreślił, że beneficjent nie zakładał w Projekcie, że dokona przekazania zakupionych w ramach Projektu środków trwałych innemu podmiotowi na podstawie umowy dzierżawy, a także, że będzie otrzymywał z tego tytułu wynagrodzenie. Beneficjent przewidywał wzrost przychodów i bazy klientów w związku z rozszerzeniem zakresu świadczonych usług oraz zakupem określonych środków trwałych. Przekazanie wideorejestratorów w ramach usługi assistance miały być montowane w pojazdach klientów na potrzeby późniejszego sprawniejszego dochodzenia roszczeń w sytuacji, np. wypadku. W konsekwencji, IZ RPO stwierdziła naruszenie przez beneficjenta zasady trwałości projektu, niezrealizowanie wskaźników i celu projektu oraz naruszenie postanowień Umowy o dofinansowanie. W tych okolicznościach organ zobowiązał beneficjenta do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania w wysokości 462.867,32 zł w związku z zaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., czyli wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. z naruszeniem postanowień Umowy o dofinansowanie oraz pobranie dofinansowania nienależnie. Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę, uchylił zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął o kosztów postępowania. W motywach przyjął, że zaskarżona decyzja narusza prawo, jednak nie z przyczyn w skardze wskazanych. WSA uznał, że organ zasadnie przyjął, że zaszła przesłanka do zwrotu dofinansowania, o której mowa w § 18 ust. 1 Umowy o dofinansowanie oraz w art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1303/2013. Niemniej jednak w ocenie Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji organ wadliwie zastosował przepis prawa materialnego, tj. z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, zgodnie z którym "(...) Kwoty nienależnie wypłacone w odniesieniu do takiej operacji są odzyskiwane przez państwo członkowskie w wysokości proporcjonalnej do okresu, w którym nie spełniono wymogów." Stosując ten przepis prawa organ pominął okoliczność, że skarżący otrzymał ostateczną płatność z dnia 25 października 2019 r., zatem obowiązujący beneficjenta 3-letni okres trwałości rozpoczął się od dnia 26 października 2019 r. i trwał do dnia 26 października 2022 r. Tymczasem umowa dzierżawy pomiędzy skarżącym a H. SA. została zawarta 30 marca 2021 r. Tym samym przeniesienie na dzierżawcę posiadania urządzeń nabytych w ramach realizacji Projektu - jakkolwiek stanowiło naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. i wypełniało przesłankę z art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1303/2013 - to jednak nastąpiło po upływie kilkunastu miesięcy od dnia rozpoczęcia 3-letniego okresu trwałości. W ocenie WSA organ powyższe okoliczności powinien uwzględnić przy ustaleniu wysokości kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi mając na uwadze literalne brzmienie art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013. W ocenie WSA nie zasługiwały na uwzględnienie sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Reasumując Sąd I instancji uznał, że analiza akt nie potwierdziła zarzutów strony skarżącej. Nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie naruszenia prawa materialnego WSA stwierdził wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, co miało wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, poprzez utrzymanie w mocy w całości decyzji Zarządu w sprawie zwrotu dofinansowania po ponownym rozpatrzeniu sprawy; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: A. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez pominięcie przez Sąd w wyrokowaniu dowodów zebranych przez organ w toku postępowania na okoliczność niezrealizowania Projektu przez beneficjenta (nieosiągnięcia celu Projektu, nieosiągnięcia wskaźników, licznych naruszeń postanowień Umowy o dofinansowanie, nieuprawnionej przekazania części środków trwałych objętych finansowaniem Projektu podmiotowi trzeciemu – [...] w trakcie realizacji Projektu). Doprowadziło to do braku oceny tych dowodów przez Sąd, podjęcia przez Sąd ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz skutkowało dokonaniem błędnego ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w sprawie tj. uznaniem przez Sąd, że nieprawidłowości wystąpiły jedynie w okresie trwałości Projektu. Skutkiem pominięcia tych dowodów jest także nierozpoznanie istoty sprawy tj. ustalenie, że jedynie naruszenie zasady trwałości Projektu przez beneficjenta winno skutkować sankcjami budżetowymi i proporcjonalnym zwrotem środków przez niego, podczas gdy zwrot środków winien być dokonany przez beneficjenta w całości otrzymanego dofinansowania z uwagi na intensywność i skalę naruszeń - występujących zarówno podczas realizacji Projektu, jak i w okresie jego trwałości - z pominięciem jakiegokolwiek miarkowania korekty finansowej poprzez ustalanie proporcjonalnie kwoty do zwrotu; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia wyroku do kwestii niezrealizowania przez beneficjenta Projektu zgodnie z Umową o dofinansowanie, nieosiągnięcia celu Projektu oraz zakładanych wskaźników, tj. nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, a skupienie się wyłącznie na nieprawidłowości, która zaistniała w okresie trwałości Projektu tj. oddaniu w dzierżawę części środków trwałych sfinansowanych z Projektu i wywodzenie wyłącznie z niej negatywnych skutków prawnych - sankcji budżetowych - dla beneficjenta z pominięciem faktu, że nieuprawnione przekazanie środków trwałych [...] nastąpiło jeszcze w okresie realizacji Projektu, przed rozpoczęciem okresu trwałości, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez Sąd i naruszenia art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez uznanie przez Sąd, że kwoty nienależnie wypłacone w odniesieniu do takiej operacji są odzyskiwane przez państwo członkowskie w wysokości proporcjonalnej do okresu, w którym nie spełniono wymogów - w sytuacji, gdy wymogów tych beneficjent nie spełnił w całym okresie - zarówno podczas realizacji Projektu, jak i jego trwałości - a tym samym nie można na tej podstawie ustalać jakichkolwiek proporcji zwrotu dofinansowania, co ostatecznie prowadzi do nierozpoznania istoty sprawy przez Sąd i braku rozstrzygnięcia w zakresie konsekwencji prawnych występowania nieprawidłowości w realizacji Projektu przez beneficjenta przed rozpoczęciem okresu trwałości; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi beneficjenta, która powinna być oddalona w całości, a zaskarżona decyzja utrzymana w mocy, w sytuacji gdy Sąd ocenił, iż w zaskarżonej decyzji zasadnie uznano, że zaszły przesłanki zwrotu dofinansowania wynikające z art. 207 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.f.p. poprzez wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz pobranie środków nienależnie (str. 10 uzasadnienia) oraz, że organ zasadnie przyjął, że zaszła przesłanka do zwrotu dofinansowania, o której mowa w par. 18 ust. 1 Umowy o dofinansowanie oraz w art. 71 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1303/2013 (str. 15 uzasadnienia), a ustalenia faktyczne organu nie budzą wątpliwości Sądu (str. 16 uzasadnienia), co czyni ustalony przez Sąd stan faktyczny wadliwym, a wyrok i jego uzasadnienie wewnętrznie sprzecznym i niespójnym; B. przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 207 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.f. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd, że środki przeznaczone na realizację Projektu do dnia przekazania części środków trwałych sfinansowanych w Projekcie w dzierżawę zostały wykorzystane bez naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i nie były pobrane nienależnie, a tym samym niezaistniały przesłanki do wydania decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi za okres do dnia zawarcia umowy dzierżawy, podczas gdy w rzeczywistości środki przeznaczone na realizację Projektu zostały wykorzystane niezgodnie z ww. procedurami i pobrane nienależnie, a naruszenie nie wystąpiło wyłącznie w okresie trwałości Projektu; 2. art. 143 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie i w związku z tym pominięcie przez Sąd, że środki unijne podlegają zwrotowi, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, oznaczającą każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania beneficjenta, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem, jak w sytuacji, która wystąpiła u beneficjenta; 3. art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że stwierdzone przez IZ naruszenia w fazie realizacji Projektu nie stanowią nieprawidłowości skutkujących nałożeniem korekty finansowej na beneficjenta, choć w istocie te naruszenia były nieprawidłowościami w rozumieniu art. 2 pkt 36, które winny skutkować zastosowaniem sankcji budżetowej w postaci korekty finansowej; 4. art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię, w sytuacji gdy zgodnie ze zdaniem drugim ust. 2 korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego, co oznacza, że prawnie możliwe było anulowanie całości wkładu publicznego z pominięciem zasady proporcjonalności, a zatem istniała podstawa prawna do zaniechania miarkowania korekty finansowej, jeśli organ tak uznał, a Sąd tego uznania administracyjnego nie zakwestionował - biorąc pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości; 5. art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że powinien być on wyłączną podstawą dokonanej korekty finansowej i ustalenia wysokości nienależnie wypłaconej kwoty w oparciu o ustalenie proporcji między okresem, w którym wymogi były spełnione przez beneficjenta, a okresem, w którym wymogi te nie były spełnione i ustalenie kwoty zwrotu dofinansowania z uwzględnieniem wyliczonej proporcji - podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie nieprawidłowości występujących w fazie trwałości, a w omawianym przypadku nieprawidłowości te rozciągały się także na fazę realizacyjną Projektu; 6. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm.), z którego wynika, że stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, konsekwencją czego jest brak w wyroku Sądu sankcji budżetowych wobec beneficjenta za nieprawidłowości, które miały miejsce w trakcie realizacji Projektu, przed wejściem Projektu w fazę zachowania trwałości i ograniczenie sankcji budżetowych w fazie zachowania trwałości do wysokości proporcjonalnej do okresu, w którym nie spełniono wymogów, podczas gdy wymogi nie były spełnione zarówno w fazie realizacji Projektu, jak i w całym okresie obejmującym fazę trwałości Projektu. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną organu, datowana na dzień 5 września 2025 r. została zwrócona pełnomocnikowi H. K. z uwagi na brak wykonania wymogu określonego treścią art. 66 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Jej zasadność w pierwszej kolejności przesądziły zarzuty z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazujące na pominięcie przez Sąd I instancji części materiału dowodowego zebrane przez organ na okoliczność niezrealizowania Projektu przez beneficjenta, co doprowadziło do niewzięcia ich pod uwagę, braku oceny tych dowodów przez Sąd I instancji, podjęcia ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym oraz skutkowało dokonaniem błędnego ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Wytknięte błędy stanowiły o naruszeniu przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że WSA skupił swą uwagę na umowie dzierżawy pomiędzy skarżącym a H. SA co spowodowało, że WSA uczynił wyłączną podstawą rozstrzygnięcia art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji konieczności zastosowania proporcjonalności dofinansowania. Jednakże WSA pominął i nie dokonał oceny tego, że organ poza naruszeniem zasady trwałości stwierdził, że skarżący: - nie osiągnął i nie utrzymał wskaźników produktu, co wynikało z braku udokumentowania przez beneficjenta posiadania wszystkich zakupionych środków trwałych, - nie osiągnął wskaźnika rezultatu pn. "Przychody ze sprzedaży nowych lub udoskonalonych produktów/procesów " w wartościach zadeklarowanych we Wniosku o dofinansowanie projektu, co zostało ustalone na podstawie dokumentów finansowoksięgowych, - nie osiągnął i nie utrzymał wskaźnika rezultatu pn. "Liczba wprowadzonych innowacji procesowych", a tym samym jednego z głównych celów Projektu, - nie osiągnął celu Projektu, jakim było wdrożenie innowacyjnego i kompleksowego procesu zarzadzania ryzykiem ubezpieczeniowym dedykowanego podmiotom gospodarczym oraz kompleksowej obsługi [...], nie potwierdzono wdrożenia zakupionej przez beneficjenta innowacyjnej aplikacji oraz posiadania przez beneficjenta środków trwałych zakupionych w ramach Projektu. Podkreślić należy, że powyższe okoliczności organ uznał jako rażąco naruszające postanowienia Umowy o dofinansowanie i skutkujące koniecznością zwrotu wypłaconych środków finansowych w związku z wykorzystaniem dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. W związku z powyższym zauważyć należy, że Sąd I instancji jest zobowiązany dokonać kontroli zaskarżanego aktu w całości, nie poprzestając na ocenie jego części. W sytuacji zatem, gdy Sąd nie odniesie się do całości zaskarżonej decyzji - to takie pominięcie oznacza, że w istocie "zawęził" zakres sprawy, a więc faktycznie rozpoznał inną sprawę niż była przedmiotem sprawy lub też nie rozpoznał jej w całości, co stanowi obrazę art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak zaś uzasadnienia w tym zakresie jest istotną wadą uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r. III OSK 1633/24). Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że Sąd I instancji rozstrzygając sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i w granicach określonych w art. 134 p.p.s.a., winien rozpoznać ją ze szczególnym odniesieniem się do sformułowanych w skardze do tego sądu zarzutów, co powinno z kolei znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku sporządzanym zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżony akt administracyjny Sąd I instancji powinien poddać go głębokiej i wszechstronnej analizie zarówno co do stanu faktycznego jak i stanu prawnego wniesionej do sądu sprawy. Ponadto Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń powinna zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku. Z uzasadnienia orzeczenia powinno wynikać przy tym, że Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06; LEX nr 362061). W wyroku NSA z 20 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II FSK 1041/16) trafnie przy tym stwierdzono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać naruszony, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia. Ponadto wskazano, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji ma nie tylko charakter informacyjny względem stron postępowania, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, lecz również powinno umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem między innymi w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji. Uwzględniając powyższe słusznym okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tych okolicznościach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedwczesnym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a.