I GSK 1405/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2025 r. sygn. akt III SA/Wr 141/25 w sprawie ze skargi C (...) Sp. z o.o. w P. na czynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta P.na rzecz C. (...) Sp. z o.o. w P.kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: sąd, WSA) wyrokiem z 17 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Wr 141/25, w wyniku rozpoznania skargi C (...) sp. z o.o. w P.(dalej: spółka, skarżąca) na czynność Burmistrza Miasta P.(dalej: organ, Burmistrz) w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za luty 2025 r. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności i zasądził od organu na rzecz spółki 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, skarżąc go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: ppsa), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) wcz ppsa poprzez wydanie zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi, w sytuacji, w której WSA nie będąc nimi związany - nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w niniejszej sprawie powinien to uczynić, albowiem ocena zgodności z prawem czynności odmowy wypłaty dotacji za luty 2025 r. przez organ wymagała uwzględnienia oraz dokonania oceny okoliczności faktycznych wynikających ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, tj.: - nie realizowania przez szkołę skarżącej obowiązkowych zajęcia edukacyjne w okresie nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar poszczególnych obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły publicznej danego typu zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz.; dalej: pr. ośw.) i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 20 maja 2024 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół; - nie realizowania przez szkołę skarżącej programów nauczania uwzględniających podstawę programową kształcenia ogólnego zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 1 pr. ośw.; - nie stosowania przez szkołę skarżącej zasad klasyfikowania i promowania uczniów przewidzianej dla szkół publicznych zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 3 pr. ośw.; - nie prowadzenia przez szkołę skarżącej dokumentacji nauczania ustalonej dla szkół publicznych w postaci księgi arkuszy ocen zawierającej wykaz uczniów, którzy w danym roku szkolnym ukończyli lub opuścili szkołę oraz ich arkusze ocen zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt 4 pr. ośw.. w zw. z § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2024 r. poz. 50); - nie prowadzenia przez szkołę skarżącej kształcenia w formie dziennej zgodnie z art. 18 ust. 2a w zw. z art. 4 pkt 29a pr. ośw., a jedynie poprzez kształcenie w wymiarze kilku dni w tygodniu podczas pobytu uczniów w Domu (...) prowadzonych w tej samej siedzibie przez skarżącą; - nie stosowania przez szkolę skarżącej organizacji roku szkolnego ustaloną dla szkół publicznych zgodnie z art. 14 ust. 3 pkt. 7 pr. ośw. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2027 r. w sprawie organizacji roku szkolnego i terminami ferii zimowych w roku szkolnym 2024/2025; - w konsekwencji czego WSA błędnie uznał, że szkoła skarżącej stanowi szkołę niepubliczną, w której realizowany jest obowiązek szkolny, warunkujący udzielenie dotacji na ucznia na podstawie art. 26 ust. 1 Ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 754; dalej ufzo), a które to naruszenia prawa, wynikają z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy; 2) art. 141 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 146 § 1 ppsa poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy w sposób niezgodny z rzeczywistym stanem sprawy ustalonym w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i przyjęcie, iż organ nie wyjaśnił rozbieżności dotyczących informacji wynikających z pisma z 2 kwietnia 2025 r. i z pisma z 9 kwietnia 2025 r. o przyznaniu dotacji oświatowej na rzecz Z (...) na uczniów uczęszczających w okresie od 26 stycznia do 1 lutego 2025 r. do szkoły prowadzonej przez skarżącą, podczas gdy wątpliwości te zostały jednoznacznie rozstrzygnięte treścią pisma z dnia 9 kwietnia 2025 r., co w konsekwencji skutkowało dokonaniem przez WSA oceny sprawy w oparciu o nieprawidłowy stan faktyczny sprawy; 3) art. 141 § 4 ppsa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poprzestanie na ogólnym wskazaniu, iż wyrok został wydany na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, podczas gdy zastosowanie przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa wymaga uprzedniego wskazania, jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone i w jaki sposób mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wskazania i wyjaśnienia tych uchybień w uzasadnieniu wyroku oznacza, że WSA nie przedstawił należycie podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia; Na wypadek nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, organ – na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, a to: art. 26 ust. 1 ufzo oraz art. 2 pkt 2 lit. a) pr. ośw. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, która polegała na przyjęciu przez WSA, że dla powstania uprawnienia do otrzymania dotacji przez niepubliczną szkołę w której realizowany jest obowiązek szkolny, wystarczające jest wpisanie szkoły w ewidencji szkół i placówek oświatowych oraz przyjęcie do szkoły uczniów podczas, gdy hipoteza normy art. 26 ust. 1 ufzo, oprócz wymienionych powyżej warunków, uzależnia powstanie uprawnienia do otrzymania dotacji od spełniania przez szkołę niepubliczną zadań, które stanowią o stworzeniu uczniowi warunków do realizacji obowiązku szkolnego, w tym stosowania zasad klasyfikowania i promowania uczniów, które stanowią element definicji szkoły określony w art. 14 ust. 3 pkt 3 pr. ośw. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata wg norm prawem przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm prawem przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się z przeprowadzenia rozprawy w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Oświadczono także, że spółka nie domaga się rozprawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Skarga kasacyjna organu została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 ppsa. Rozpoznanie zarzutów, zgodnie z kolejnością ich sformułowania, wymaga przypomnienia, że na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej, lecz kontroluje legalność zaskarżonego aktu lub czynności z perspektywy przestrzegania przez organ reguł proceduralnych, w szczególności tych dotyczących ustalania stanu faktycznego. Trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, że sąd administracyjny jest "sądem prawa, a nie faktu"; ewentualne ustalenia faktyczne czyni jedynie w zakresie niezbędnym do oceny legalności działania organu. Uwagi te są istotne, ponieważ organ w skardze kasacyjnej – jak trafnie zauważa pełnomocnik spółki – przedstawia rozbudowaną, własną wersję stanu faktycznego, która nie odnosi się do zasadniczego problemu sprawy, tj. prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W zaskarżonym wyroku WSA dokonał prawidłowej wykładni przepisów tej ustawy, koncentrując się na art. 26 ust. 1. Na podstawie wykładni językowej powiązał prawo do otrzymania dotacji z dwiema przesłankami: a) posiadaniem statusu szkoły niepublicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny lub nauki; b) przekazaniem informacji o liczbie uczniów, na których przysługuje dotacja. Podsumowując rozważania, WSA wskazał, że jeżeli przy domu (...) funkcjonuje szkoła podstawowa, to – zgodnie z art. 26 ust. 2 ufzo – warunkiem nabycia prawa do dotacji jest uzyskanie statusu szkoły niepublicznej poprzez wpis do ewidencji oraz faktyczne przyjęcie uczniów. Następnie konieczne jest spełnienie warunków formalnych przekazywania dotacji, wynikających z art. 33 ust. 1 ufzo oraz z uchwały właściwej rady gminy. Wysokość dotacji uzależniona jest od liczby uczniów w danym miesiącu (art. 34 ust. 2). WSA trafnie zauważył również, że Niepubliczna Szkoła Podstawowa w (...) była odrębnie zarejestrowaną placówką o statusie szkoły niepublicznej. Oznacza to, że w przypadku przyjęcia uczniów przysługiwało jej prawo ubiegania się o dotację. W konsekwencji należało uznać, że przesłanki ustawowe zostały spełnione. Ewentualna odmowa wypłaty dotacji wymagałaby wskazania konkretnej podstawy prawnej oraz dokonania przez organ jednoznacznych i ostatecznych ustaleń faktycznych. Organ nie może przerzucać na sąd obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego ani rekonstruowania stanu faktycznego. Tymczasem organ w skardze kasacyjnej pomija te kluczowe ustalenia i próbuje przenieść na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązki, które nie należą do sądu kasacyjnego. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa jest bezzasadny. Przepis ten oznacza jedynie, że sąd rozpoznaje sprawę w jej granicach, tj. nie może orzekać w innej sprawie niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu jego naruszenia wymagałaby wykazania, że sąd wyszedł poza te granice, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. WSA prawidłowo zidentyfikował przedmiot kontroli i ocenił legalność konkretnej czynności organu, działając w granicach sprawy. Uwzględnienie stanowiska organu prowadziłoby natomiast do niedopuszczalnego rozszerzenia zakresu kontroli sądowej. Z tych względów pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia może stanowić podstawę kasacyjną jedynie wtedy, gdy uniemożliwia kontrolę instancyjną, w szczególności gdy brak w nim kluczowych elementów rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie wyroku WSA jest kompletne, spójne i pozwala na pełną kontrolę instancyjną. Ponadto omawiany zarzut jest także nieprecyzyjny. Skarżący organ twierdzi, że sąd nie wskazał przepisów postępowania stanowiących podstawę uwzględnienia skargi, pomijając, że sprawa dotyczyła czynności z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 47 ufzo), a nie aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. W tego rodzaju sprawach nie dochodzi do stosowania przepisów procesowych w klasycznym znaczeniu, lecz do materialnoprawnej realizacji uprawnień i obowiązków. W konsekwencji sąd nie miał obowiązku wskazywania "naruszeń przepisów postępowania" jako podstawy rozstrzygnięcia. Wystarczające było wykazanie, dlaczego czynność organu była niezgodna z prawem, co zostało uczynione w sposób jasny i logiczny. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności błędnej wykładni art. 26 ust. 1 ufzo oraz art. 2 pkt 2 lit. a pr. ośw. Argumentacja organu w tym zakresie jest niespójna. Skarżący powołuje się m.in. na rzekomą "definicję" szkoły wynikającą z art. 14 ust. 3 pkt 3 pr. ośw., choć przepis ten nie pełni takiej funkcji, a ponadto jego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostało przekonująco wykazane. Nie można podzielić stanowiska, że dla celów przyznania dotacji konieczne jest każdorazowe badanie spełniania przez szkołę wszystkich wymogów organizacyjnych wynikających z Prawa oświatowego. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wprowadza jasne i zamknięte przesłanki uzyskania dotacji, do których należą w szczególności: wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, przekazanie informacji o planowanej liczbie uczniów, wykazanie faktycznej liczby uczniów w danym okresie. W niniejszej sprawie wszystkie te warunki zostały spełnione, co nie było kwestionowane przez organ. Stanowisko organu prowadzi w istocie do wprowadzenia dodatkowej, pozaustawowej przesłanki przyznania dotacji, polegającej na różnicowaniu szkół ze względu na zakres realizowanego procesu dydaktycznego. Tego rodzaju rozróżnienie nie znajduje jednak oparcia w przepisach, co pozostaje w sprzeczności z podstawową dyrektywą wykładni językowej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie argumenty i orzeczenia powołane przez organ odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych lub prawnych, przez co nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W konsekwencji również zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za bezzasadny. Powyższe oznacza, że aktualność zachowują wszystkie wskazania zawarte w motywach zaskarżonego wyroku WSA. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Zasądzone koszty (obejmują) koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika oraz opłata skarbową od dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.