I GSK 1427/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 267/21 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 267/21, po rozpoznaniu skargi (...)na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z (...)r. w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych – uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Organ lub ZUS) decyzją z (...) r. odmówił (...)(dalej: Skarżąca lub Strona) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zwolnienie skazując, że 30 listopada 2020 r. prowadził przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A. W uzasadnieniu Organ powołując się na brzmienie § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 ze zm., dalej: rozporządzenie), stwierdził, że na dzień 1 grudnia 2020 r. Strona prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD nr 10.85.Z, a zmieniła kod przeważającej działalności na PKD 56.10.A dopiero 9 grudnia 2020 r., zatem wniosek nie mógł zostać uwzględniony. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła niewyjaśnienie okoliczności faktycznej dotyczącej przedmiotu prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Podał, że działalność gospodarczą prowadzi od 2008 r. tylko w formie spółki cywilnej. Jej zdaniem Organ powinien brać pod uwagę tylko rzeczywiście prowadzoną działalność gospodarczą o kodzie PKD 56.10.A (restauracje i inne placówki gastronomiczne), a nie omyłkowo wpisanę w ewidencji i nigdy nie praktykowaną działalność o numerze PKD 10.85.Z wytwarzanie gotowych posiłków i dań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wyrok Sąd I instancji przytoczył treść § 10 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdził, że wprawdzie zgodnie z § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. lecz danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEDIG /REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. WSA uznał za niekwestionowaną okoliczność uznał, że Skarżąca prowadziła i prowadzi nadal wyłącznie działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej - (...), (...) i że przeważająca działalność tej spółki jest objęta kodem PKD nr 56.10.A. Taki też rodzaj działalności prowadzonej przez spółkę widnieje w rejestrze REGON, czego dowodem są dane wynikające z CEDIG oraz pismo z Urzędu Statystycznego. Dane te jednoznacznie wskazują, że prowadzona przez Skarżącego działalność gospodarcza jako wspólnika s.c. (....) objęta jest kodem 56.10.A., zaś oparcie się przez organ wyłącznie na danych z CEDIG dotyczących Skarżącego jako indywidualnego przedsiębiorcy, mimo że nie wykonywał on w ogóle działalności gospodarczej poza ww. spółką cywilną, było nieuprawnione. Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do odmowy zwolnienia Skarżącego z opłacania składek ubezpieczeniowych za grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r. i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, dalej: ppsa). Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, uchylenia wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: a) § 10 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżąca na dzień 30 listopada 2020 r. prowadziła działalność gospodarczą o przeważającym kodzie działalności uprawniającym go do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r., b) § 10 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie wynikające z przyjęcia, że dokonując oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według PKD, pierwszeństwo należy przyznać działalności rzeczywiście wykonywanej, niezależnie od danych zawartych w rejestrze REGON. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie żądała też przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 pppsa – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 ppsa. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej postawiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. ZUS nie zakwestionował więc zasadniczego ustalenia faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, że Skarżąca prowadziła wyłącznie działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, której przeważająca działalność objęta była kodek PKD 56.10.A. wymienionym w § 10 ust. 1 rozporządzenia, co potwierdzone było wpisem w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) oraz w rejestrze statystycznym REGON. Związanie granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 183 § 1 ppsa nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W tej sytuacji, skoro nie sposób zakwestionować prawidłowości tego ustalenia, to działalność gospodarcza rzeczywiście prowadzona przez Skarżącą należała do działalności objętej zwolnieniem od opłacania składek na podstawie § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Fakt, że Skarżąca, a nie spółka cywilna w ramach której prowadzi działalność gospodarczą, jest płatnikiem składek i zarazem ubezpieczonym, nie wpływa przy tym na ocenę prawa do zwolnienia z opłacania składek na podstawie § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Dla zastosowania tego zwolnienia nie jest bowiem istotne, czy to Skarżący czy Spółka jest płatnikiem składek, lecz to czy rzeczywista działalność jest prowadzona w zakresie kodu PKD wymienionego w § 10 ust. 1 rozporządzenia. A nie zostało skutecznie podważone ustalenie, że taka działalność była prowadzona przez Skarżącego wyłącznie w ramach spółki cywilnej prowadzącej przeważająca działalność w zakresie PKD jest 56.10.A, a więc w zakresie podlegającym zwolnieniu na podstawie § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje przy tym wykładnię § 10 ust. 2 rozporządzenia przyjętą w przeważającym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por np. wyroki NSA: z 20 października 2021 r., sygn. akt I GSK 575/21, I GSK 829/21; z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 754/21; z 10 marca 2022 r. sygn.. akt I GSK 1318/21 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). Orzeczenia te zapadły wprawdzie na tle prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne za listopad 2020 r. na podstawie art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, jednak wobec tożsamej treści tego przepisu i § 10 rozporządzenia – wywody prawne zawarte w tych wyrokach są aktualne wspomnianym wyroku warte są odnotowania i znajdują zastosowanie w sprawie niniejszej. Zauważyć należy, że zasady prowadzenia Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009 ze zm.), zgodnie z którym wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz.U. Nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności" wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą lub działalność w formie spółek cywilnych) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność. W świetle przedstawionych wyżej zasad prowadzenia rejestru REGON informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15). Należy zauważyć, że w przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, objęte są domniemaniem prawdziwości, które jest wzruszalne, jeżeli w drodze postępowania zostanie wykazane, że są niezgodne ze stanem rzeczywistym (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 2180/17). Fakt, iż zawarte w rejestrze REGON dane w zakresie kodów PKD, w tym kodu "przeważającej działalności", mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z powodu nieprawdziwego oświadczenia podmiotu rejestrującego działalność, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON, po zmianie zakresu prowadzonej działalności, co może mieć miejsce z uwagi na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności. Zgodnie z tą zasadą, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną, przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozwiązanie przyjęte w § 10 ust. 2 rozporządzenia, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym, gdy bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 kpa stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów kpa w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 kpa oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Należy zauważyć, że na tle uregulowania postępowania dowodowego w kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 kpa, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego. Ponieważ zatem w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest dopuszczalne takie rozumienie § 10 ust. 2 rozporządzenia, które ogranicza możliwość ustalenie przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. Z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75–81 kpa) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Zwolnienie przewidziane w § 10 ust. 1 rozporządzenia stanowi jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy o COVID-19 i celami, jakie ma ona realizować. Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie i dlatego mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.