I GSK 1495/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Nisku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 258/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nisku na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie stawki tej opłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Ulanowie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 258/20 oddział skargę Prokuratora Rejonowego w N. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Prokurator Rejonowy w N. złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 258/20. Działając na podstawie art. 8 § 1, art. 173, art. 174 pkt 1 i art.175 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." zaskarżył wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości. Sądowi I instancji w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyrażającą się w uznaniu za dopuszczalne zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób zamieszkujących gospodarstwo domowe, podczas, gdy przy wyborze metody ustalania opłaty od gospodarstwa domowego, rada gminy zgodnie z art. 6j ust. 2 w/w ustawy obowiązana była do ustalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w U. z dnia [...] lutego 2019 r., nr V/30/2019, w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty w całości. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe przywoływane orzeczenia tamże). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W złożonej skardze kasacyjnej powołano zarzut w oparciu o pierwszą z wyżej wymienionych podstaw. Spór w niniejszej sprawie dotyczy wykładni art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g., a konkretnie możliwości wyboru przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, czyli na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy zróżnicowaniu tej stawki według kryterium liczby mieszkańców, a więc w zależności od kryterium wymienionego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Przed rozpoznaniem złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że objęta nią problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 6 lipca 2021., sygn. sygn. akt III FSK 3350/21, tamże. Z uwagi na tożsamość przytoczonych zarzutów podniesionych w ww. sprawie z zarzutami sformułowanymi w rozpoznawanej skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela ocenę tych zarzutów zaprezentowaną w wyroku z 6 lipca 2021 r. i przyjmuje ją za własną (por. również wyrok NSA z 24 lutego 2021, sygn. akt III OSK 3585/21, tamże). Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (w brzmieniu tekstu jednolitego z 2018 r.), zawiera upoważnienie dla rady gminy do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dopuszczając stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zarazem ten sam przepis ogranicza możliwość wyboru metod do rodzajów wymienionych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Natomiast w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział możliwość uchwalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Dotyczy to nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy, tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem wskazać, że w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Należy podkreślić, że tylko jeden z wyżej wymienionych przepisów, tj. art. 6j ust. 2 u.c.p.g, posługuje się zwrotem "gospodarstwo domowe". Z jego treści nie można wyprowadzić wniosku, że dopuszcza on możliwość różnicowania przez radę gminy miesięcznej stawki opłaty w zależności od ilości osób pozostających w gospodarstwie domowym. Przeciwnie, regulacja art. 6j ust. 2 u.c.p.g., poprzez zapewnienie radzie gminy możliwości uchwalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, wyklucza wprowadzenie w ramach tej metody dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Dlatego nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że w zakwestionowanej przez Prokuratora uchwale gmina dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyjmując stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, gdyż w uchwale odniesiono się do gospodarstwa domowego: "§ 2 Ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego gospodarstwa domowego, w przypadku zbierania odpadów w sposób nieselektywny w następujących wysokościach: 1. dla gospodarstwa domowego, w skład którego wchodzi od 1 – 2 osób – 26 zł 2. dla gospodarstwa domowego, w skład którego wchodzą 3 osoby i więcej – 36 zł § 3 Ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego gospodarstwa domowego, w przypadku zbierania odpadów w sposób selektywny w następujących wysokościach: 1. dla gospodarstwa domowego, w skład którego wchodzi od 1 – 2 osób – 14 zł 2. dla gospodarstwa domowego, w skład którego wchodzą 3 osoby i więcej – 27 zł." Również w judykaturze zauważa się, że ustawodawca zdecydował, że w przypadku przyjęcia metody od gospodarstwa domowego, powinna być uchwalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami. Użyte w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. sformułowanie normatywne "jedna stawka" wyklucza możliwość różnicowania stawki, bo to prowadzi do ustalenia dwóch lub więcej stawek, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2113/19, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3585/21, tamże). W konsekwencji radzie gminy pozostawiony został wybór sposobu obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g., przy czym – w świetle art. 6j ust. 2 ustawy – gmina może ustalić jedną stawkę za gospodarowanie tymi odpadami od gospodarstwa domowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3080/16, tamże). Natomiast zgodnie z przepisem art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w art. 6j ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością – liczebnością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie stanowi rozwinięcia normy prawnej zawartej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w związku z tym wiązanie tych dwóch regulacji dla potrzeb wykładni art. 6j ust. 2a jest nieuprawnione. Podobnie jak w przypadku art. 6j ust. 1 – w ust. 2a, nie pojawia się kategoria "gospodarstwa domowego", lecz "powierzchnia lokalu mieszkalnego", "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość". Z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Katalog ujęty w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Przewidzianego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryterium różnicowania stawki opłaty w odniesieniu do "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z parametrem wielkości gospodarstwa domowego (por. m.in. NSA z dnia 24 lutego 2021 sygn. akt III OSK 3585/21, tamże). W związku z powyższym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., jak i w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., jest nieprawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto, zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt III FSK 2593/21, tamże). Zaprezentowany przez Radę Gminę w podjętej uchwale z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], a zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób zastosowania tej regulacji oznacza zatem ustalenie więcej niż jednej dopuszczalnej stawki opłaty, a także oparcie tej opłaty na kryterium nieprzewidzianym w ustawie. Zasadne zatem jest stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej Prokuratora, że zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym, przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego, narusza art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Zaznaczyć należy, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast jak wynika z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi; naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia przepisów prawa materialnego oznaczają istotne naruszenie przez uchwałę prawa i w konsekwencji skutkują stwierdzeniem jej nieważności. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesioną skargę kasacyjną, wraz z zawartym w niej wnioskiem o zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił na podstawie powyższego przepisu zaskarżony wyrok oraz działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości tj. w zakresie w jakim domagał się Prokurator we wniesionej do WSA skardze.