I GSK 1508/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2019 r.; sygn. akt III SA/Wr 81/19 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Gminy A na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2019 r.; nr [...] w przedmiocie aktualizacji listy informującej o kolejności przysługiwania pomocy z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 81/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Gminy A na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie aktualizacji listy informującej o kolejności przysługiwania pomocy z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Gmina A wniosła skargę na uchwałę w przedmiocie aktualizacji listy informującej o kolejności przysługiwania pomocy na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne" w ramach działania Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz określenia wysokości pomocy na te operacje. Załącznik do tej uchwały stanowiła zaktualizowana lista podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy, według kolejności jej przysługiwania i określająca liczbę punktów przyznanych każdemu podmiotowi. Skarżąca Gmina A zajęła 78 miejsce. Uchwała ta wraz z listą została podana do publicznej wiadomości w dniu [...] stycznia 2019 r. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 ppsa ani nie mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Z tych względów Sąd uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Sąd wskazał również, iż zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie przepisów ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 627; dalej: ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne", operacje typu "Kształtowanie przestrzeni publicznej" oraz operacje typu "Ochrona zabytków i budownictwa tradycyjnego" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1737). Skarżąca Gmina złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy, tj. podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich. W konsekwencji zatem, w ocenie Sądu I instancji, w sprawie miał zastosowanie także art. 35 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b/, pkt 4, 5, pkt 6 lit. d/, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje w formie pisemnej podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy o odmowie jej przyznania, z podaniem przyczyn odmowy. W ocenie Sądu - obowiązkiem organu było zatem poinformowanie strony skarżącej na piśmie, w trybie art. 35 ust. 1 ustawy, o odmowie przyznania pomocy z uwagi na to, że limit środków przewidzianych na operacje obejmuje wnioski z listy stanowiącej załącznik do uchwały do 54 miejsca włącznie. Organ powinien wyjaśnić także, jaką ilość punktów przyznał za poszczególne kryteria i uzasadnić swoje stanowisko. Pismo takie, zawierające informację o odmowie przyznania pomocy z powodu braku środków, zdaniem Sądu, mogłoby być - na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy - przedmiotem skargi. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Gmina A wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) postanowieniu Sądu I instancji zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 90 ust. 1 oraz 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała nie jest objęta kategorią "innych aktów i czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w konsekwencji bezzasadne odrzucenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała ma charakter władczy bowiem jednostronnie kształtuje sytuacją prawną skarżącej w postępowaniu o dofinansowanie projektu, pochodzi od organu administracji publicznej w granicach jego kompetencji oraz dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa; 2. art. 3 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 90 ust. 1 oraz 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego; przepis ten stosuje się odpowiednio również, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich, a sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach; 3. art. 134 § 1 ppsa, poprzez orzeczenie poza granicami sprawy i uznanie, że przedmiotem skargi była odmowa przyznania przez organ środków na dofinansowanie operacji objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r., podczas gdy w sprawie nie doszło do formalnej odmowy przyznania środków, a przedmiotem skargi była nieprawidłowa ocena złożonego wniosku wynikająca z naruszenia przez organ szczegółowo wskazanych w skardze przepisów, a w konsekwencji przyznanie mu niewystarczającej ilości punktów i zaklasyfikowanie go na 78-ym miejscu rankingu ubiegających się o przyznanie dofinansowania, o czym to skarżący dowiedział się z zaskarżonej uchwały; II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków europejskiego funduszu rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały przez skarżącą spełnione warunki przyznania pomocy i zasadna była odmowa przyznania środków na dofinansowanie operacji objętej wnioskiem, podczas gdy skarżąca spełniła przedmiotowe warunki i została umieszczona przez organ w rankingu podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, zaś nieprawidłowa ocena złożonego wniosku doprowadziła do przyznania skarżącej niewystarczającej ilości punktów w ramach programu i zaklasyfikowania ją na 78-ym miejscu rankingu ubiegających się o przyznanie dofinansowania, a zatem w sprawie nie doszło do formalnej odmowy przyznania środków; 2. art. 2b ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2015 r. w sprawie wysokości limitów środków dostępnych w poszczególnych województwach lub latach w ramach określonych działań lub poddziałań Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ był zobowiązany do wystosowania pisma o odmowie przyznania pomocy z podaniem przyczyn odmowy, podczas gdy z treści przepisu wynika, że organ informuje o odmowie przyznania pomocy z uwagi na brak dostępnych środków w terminie 18 miesięcy od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie pomocy, a termin ten na dzień wydawania wyroku jeszcze nie upłynął. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych jest natomiast ograniczone określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu równolegle towarzyszy uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie uchwała Zarządu Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie aktualizacji listy informującej o kolejności przysługiwania pomocy z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzuty te, należało uznać za bezzasadne. Z kolei ich komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa, wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, W-wa 2012, s. 69-70). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 ppsa). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z utrwalonego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa uznaje się te enumeratywnie w nim wymienione. W tej mierze szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności o których mowa w ww. przepisie podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (v. Z. Kmieciak, glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły. W zaskarżonej uchwale Zarządu Województwa Dolnośląskiego z [...] stycznia 2019 r. wskazano, że podmioty ubiegające się o przyznanie pomocy, których wnioski o przyznanie pomocy finansowej zawierają zapotrzebowanie na środki przekraczające 100% limitu środków i przekraczające nie więcej niż o 50% wysokość dostępnych środków w ramach tego limitu pomocy wzywa się do zawarcia umowy lub informuje się ten podmiot o odmowie przyznania pomocy z uwagi na brak dostępnych środków nie później niż w terminie 18 miesięcy od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie pomocy (§ 5 uchwały). W przypadku oszczędności lub zwiększenia dostępnego dla województwa dolnośląskiego limitu środków na operacje typu "Inwestycje w obiekty pełniące funkcje kulturalne" z wnioskodawcami, którzy nie podpisali umów w ramach limitu określonego w § 2 będą zawierane umowy w kolejności wynikającej z listy stanowiącej załącznik do niniejszej uchwały. Z projektu uzasadnienia do uchwały wynika, że po zatwierdzeniu przez Zarząd zaktualizowanej listy operacji i przyznaniu pomocy wnioskodawcom wskazanym w załączniku do uchwały będą zawierane umowy w kolejności wynikającej z listy operacji do wysokości aktualnego limitu. Pozwala on na realizację operacji do 54 miejsca włącznie. W przypadku uzyskania oszczędności (np. po rozstrzygnięciu postępowań przetargowych) lub zwiększenia dostępnego dla województwa limitu środków z podmiotami z pozycji 55 do 79 na liście rankingowej będą zawierane umowy w kolejności wynikającej z tej listy. Na zaktualizowanej liście Gmina A zajmuje 78 miejsce. Zaskarżona uchwała nie stanowi zatem indywidualnego rozstrzygnięcia, a ponadto ma charakter jedynie informujący o kolejności przysługiwania pomocy. Jej treść nie zawiera konkretyzacji w odniesieniu do strony skarżącej jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. Z tych względów Sąd I instancji prawidłowo uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.