I GSK 1523/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4783/21 w sprawie ze skargi G. Sp. k. w S. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 września 2021 r. nr 993400/81/126/2021; UNP 2021-00571631 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wobec podjęcia czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz G. Sp. k. w S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4783/21, po rozpoznaniu skargi G. Sp. k. w S. (dalej: strona, skarżąca, spółka) na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ II instancji, Prezes ZUS) z 2 września 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 5 sierpnia 2021 r., a w punkcie 2. zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Kontrola spółki została wszczęta 13 kwietnia 2021 r. Pismem z 1 czerwca 2021 r. strona wniosła o przerwę w wykonywaniu czynności kontrolnych w terminie od 2 czerwca 2021 r. do 25 czerwca 2021 r. Pismem z 1 czerwca 2021 r. inspektor kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych poinformował spółkę o przerwaniu czynności kontrolnych we wnioskowanym okresie. Pismem z 28 czerwca 2021 r. inspektor kontroli ZUS poinformował skarżącą o wznowieniu czynności kontrolnych. Pismem z 28 czerwca 2021 r. inspektor kontroli ZUS wezwał skarżącą do przedłożenia umowy spółki, zakładowego planu kont, umów o pracę, list wpłat oraz przelewów wynagrodzeń za okres od maja do grudnia 2019 r. za poszczególnych ubezpieczonych, umów zlecenia, rachunków do umów zlecenia oraz przelewów wynagrodzeń za poszczególnych ubezpieczonych. Pismem z 29 czerwca 2021 r. spółka wniosła sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych w związku z wezwaniem z 28 czerwca 2021 r. do przedłożenia dokumentów oraz w związku z pobraniem przez kontrolującego dokumentów w dniu 28 czerwca 2021 r. Po rozpatrzeniu sprzeciwu, w dniu 5 lipca 2021 r. organ I instancji wydał postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu stwierdził, że wskazane w wezwaniu dokumenty mieściły się w zakresie przedmiotowym kontroli, zaś zarzut dotyczący przekroczenia czasu trwania kontroli nie podlegał rozpatrzeniu bowiem sprzeciw został wniesiony z uchybieniem terminu 3 dni roboczych do jego wniesienia. Postanowieniem z 23 lipca 2021 r. organ II instancji uchylił ww. postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezes ZUS stwierdził za organem I instancji, że wniesiony sprzeciw nie podlegał rozpatrzeniu bowiem spółka uchybiła terminowi 3 dni roboczych do jego wniesienia. Sąd zauważył przy tym, że na postanowienie Prezesa ZUS z 23 lipca 2021 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 4519/21). Prezes ZUS postanowieniem z 5 sierpnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła zażalenie. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 2 września 2021 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, zasadniczo odnosząc się do kwestii nieterminowego wniesienia sprzeciwu. WSA rozpoznając skargę spółki stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że zawiera ono wady powodujące konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu I instancji wszczęta sprzeciwem skarżącej sprawa powinna być rozpatrzona merytorycznie i zakończona wydaniem rozstrzygnięcia. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że wniesienie sprzeciwu przez stronę kontrolowaną ma ten skutek, że inicjuje postępowanie wymagające jego rozpoznania. W niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony w toku trwającej kontroli przedsiębiorcy, zatem wymagał oceny spełnienia wymagań formalnych, a w dalszej perspektywie oceny merytorycznej. Zarzut przekroczenia zakresu kontroli winien zatem być rozpatrzony, albowiem niewątpliwie skarżąca kwestionując wezwanie z 28 czerwca 2021 r. w kontekście przekroczenia zakresu kontroli nie uchybiła terminowi do jego wniesienia. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 4 Prawa przedsiębiorców, poprzez przyjęcie, iż organ przedwcześnie uznał, że termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 59 ust. 4 Prawa przedsiębiorców nie został zachowany, w sytuacji gdy w rzeczywistości organ dokonał oceny zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu nie tylko w oparciu o datą wskazaną przez stronę, ale wziął pod uwagę również realny czas trwania kontroli i to czy termin jej zakończenia rzeczywiście nie upłynął, a w konsekwencji organ zasadnie przyjął, że skarżący wniósł sprzeciw z naruszeniem terminu 3 dni roboczych od daty wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 9 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ powinien był rozpatrzyć zarzut przekroczenia zakresu kontroli, podczas gdy organ zasadnie nie rozpatrzył zarzutu, ponieważ dotyczył on w istocie czynności organu dokonanej po przekroczeniu czasu trwania kontroli, zatem organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania z powodu wniesienia sprzeciwu po terminie wynikającym z ustawy Prawo przedsiębiorców, nie rozpatrując zarzutu; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w ten sposób, że Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie poprzedzające, wskazując że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, podczas gdy w rzeczywistości organ słusznie odmówił wszczęcia postępowania, nie naruszając przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła skarżąca spółką, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Zasadniczym przedmiotem sporu między stronami postępowania sądowego było ustalenie czy skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia sprzeciwu. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r., poz. 236, dalej: ustawa), przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy (art. 59 ust. 3 zd. 1). Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (art. 59 ust. 4). W aktualnym stanie prawnym sprzeciw, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, może być wniesiony w terminie 3 dni roboczych, liczonych od dnia: 1) wszczęcia kontroli lub 2) wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Okolicznością uzasadniającą wniesienie sprzeciwu będzie zarzucane przez przedsiębiorcę naruszenie przez organ kontroli któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 59 ust. 1 ustawy. Wśród nich wymieniony został art. 48 tej ustawy. Dlatego należało przyjąć, że czynność organu kontroli polegająca na zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli, wystosowanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, mieści się w zakresie czynności organu kontroli objętych hipotezą art. 59 ust. 1 tej ustawy. Jest to czynność, wobec której przedsiębiorca może wnieść sprzeciw. Dyspozycja art. 59 ust. 1 ustawy nie została bowiem ograniczona wyłącznie do "czynności kontrolnych", o których mowa w tej ustawie. Bez znaczenia dla dopuszczalności wniesienia sprzeciwu pozostaje treść art. 89 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, według którego datą wszczęcia kontroli jest dzień doręczenia kontrolowanemu płatnikowi składek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja sprzeciwu ma gwarantować ochronę praw przedsiębiorców w przypadku naruszania przez organ kontroli określonych przepisów. "Instytucja prawna – sprzeciw wobec czynności kontrolnych, to środek ochrony prawnej, instrument pozwalający przedsiębiorcy reagować w sytuacji podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów regulujących zasady i tryb kontroli działalności gospodarczej (K. Krzal [w:] Prawo przedsiębiorców. Komentarz, red. A. Pietrzak, Warszawa 2019, art. 59.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 59 ust. 1 ustawy. W okolicznościach sprawy zasadnie uznał, że zastosowanie przez organ art. 61a § 1 k.p.a. było nieprawidłowe. Okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do odmowy wszczęcia przez ZUS postępowania zainicjowanego sprzeciwem spółki. Podkreślić należy, że w sytuacji, w której organ rozpatruje sprzeciw zarzucający przekroczenia maksymalnego czasu kontroli, to powinien on oceniać zachowanie terminu do jego wniesienia nie tylko w oparciu o wskazywaną przez stronę datę zakończenia kontroli. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji – organ powinien ocenić czy termin do wniesieniu sprzeciwu został zachowany biorąc pod uwagę także realny czas trwania kontroli i ewentualnie, to czy termin jej zakończenia rzeczywiście nie upłynął. Zatem nie ulega wątpliwości, że organ powinien zestawić datę wniesienia sprzeciwu z datą rzeczywistego terminu, w którym powinna się zakończyć kontrola, o ile termin taki upłynął. Wskazać należy, że termin zakończenia kontroli jest kategorią obiektywną, choć oczywiście może być przedmiotem sporu. Ocena zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu wyłącznie w oparciu o wskazywany przez stronę termin zakończenia kontroli rodzi ryzyko uznania go za spóźniony, mimo że byłby on wniesiony z zachowaniem terminu liczonego od dnia, w którym rzeczywiście kontrola ta winna się zakończyć. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 59 ust. 1 in fine ustawy nakłada obowiązek, aby sprzeciw zawierał uzasadnienie, trudno jednak uznać, że niewskazanie daty zakończenia kontroli w uzasadnieniu sprzeciwu podnoszącego zarzut przekroczenia terminu kontroli, stanowiłoby brak formalny sprzeciwu. Należy to uznać za przejaw nadmiernego formalizmu, który naruszałby prawo strony do obrony jej praw. Jak słusznie wskazał WSA w treści uzasadnienia wyroku – w tym zakresie organ przedwcześnie, bez rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, uznał, że termin do wniesienia sprzeciwu określny w art. 59 ust. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców nie został zachowany. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten nie miał zastosowania w realiach przedmiotowej sprawy. Przepisy art. 59 ustawy stanowią regulację szczególną w relacji do kodeksu postępowania administracyjnego. Mamy więc tu do czynienia z zasadą lex specialis derogat legi generali. Oczywiście nie ulega wątpliwości, ze art. 59 ust. 16 ustawy odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym w Prawie przedsiębiorców, jednakże należy mieć na uwadze, że zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwa art. 59 ust. 16 ustawy odsyła jedynie w wąskim zakresie do stosowania k.p.a., ponieważ co do zasady postępowanie w zakresie sprawowania kontroli działalności gospodarczej, nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 KPA (por. Prawo przedsiębiorców. Przepisy wprowadzające do Konstytucji Biznesu. Komentarz pod red. G. Kozieł, Warszawa, 2019 r., Legalis, uchwała NSA z 13 stycznia 2014, sygn. akt II GPS 3/13, wyrok NSA z 7 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1102/20, Legalis). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).