I GSK 1537/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1768/18 w sprawie ze skargi P. J. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 16 kwietnia 2018 r. nr BDF1.4800.10.2018 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1768/18 na podstawie art. 146 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi P. J. uchylił orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia 16 kwietnia 2018 r. i poprzedzające je orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 24 listopada 2017 r. w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi P. J. było orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) z dnia 16 kwietnia 2018 r., utrzymujące w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Zielonej Górze (dalej: RKO) z dnia 24 listopada 2017 r., uznające skarżącego za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1458 ze zm., dalej jako u.o.n.d.f.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem kontrolowane orzeczenie GKO stwierdził, że zapadło z naruszeniem prawa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji uznał rację skarżącego wskazując, że dnia 13 maja 2016 r., w dacie popełnienia przypisanego obwinionemu czynu mającego naruszać dyscyplinę finansów publicznych - uchwała Rada Miejska w W. z dnia 5 maja 2015 r., nr XI/60/2015, w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz o dopłacie, regulująca w § 3 dopłaty do cen wody i cen ścieków dla taryfowej grupy odbiorców stanowiącej "gospodarstwa domowe" z terenu gminy W. za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 maja 2016 r., nie była jeszcze wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 173/16 stwierdził nieważność uchwały Nr XI/60/2015. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uchwała została uchwalona z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ Rada podjęła ją już po upływie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez MZK sp. z o.o. Nie oznacza to jednak, że w dniu przypisanego czynu tj. w dniu 13 maja 2016 r. Gmina W. utraciła już podstawę prawną do przekazania na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego dopłat do taryf za wskazany okres. Jak zasadnie wskazuje GKO, skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, bowiem o ile uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc), to mające miejsce w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem uchwałę, co do której Sąd stwierdził nieważność należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. w szczególności pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/10). Rzecz jednak w tym, że skutki takie wywołuje dopiero prawomocny wyrok stwierdzający nieważność uchwały. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie sygn. akt II SA/Go 173/16 uprawomocnił się dopiero 30 maja 2016 r. Zatem dopiero z tym dniem uchwała Nr XI/60/2015 została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w dacie przypisanego obwinionemu czynu uchwała wciąż funkcjonowała w obrocie prawnym, stanowiąc przewidzianą ustawowo podstawę do przypisanego skarżącemu bezprawnego wydatku. Tym samym 13 maja 2016 r. czyn przypisany obwinionemu przez RKO i GKO nie mógł stanowić naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 11 u.o.f.n.p., nie został bowiem dokonany z naruszeniem art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152) oraz art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. – dalej jako u.f.p.). W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku z art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz w związku z art. 44 ust. 2 u.f.p. poprzez uznanie, że czyn przypisany obwinionemu nie miał miejsca podczas, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów potwierdza prawidłowość uchylonych rozstrzygnięć RKO oraz GKO oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, że orzeczenia GKO i RKO zapadły z naruszeniem tego przepisu co skutkować miało naruszeniem art 19 u.o.n.d.f.p., podczas gdy przepis art. 170 p.p.s.a nie miał zastosowania w niniejszej sprawie i w konsekwencji nie można było zarzucić naruszenia art. 19 u.o.n.d.f.p. Poza tym zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 146 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku z art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz w związku z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przez uchylenie orzeczenia GKO z dnia 16 kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającego je orzeczenia RKO z 24 listopada 2017 r. wynikające z nieuzasadnionego uznania naruszania przez wspomniane organy przepisów prawa materialnego. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotę zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia na gruncie rozpatrywanej sprawy stanowi prawidłowość kwestionowanego przez skarżący kasacyjnie organ stanowiska Sądu I instancji w świetle którego, w dacie dokonania przypisywanego skarżącemu czynu związanego z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia 5 maja 2015 r. nr XI/60/2015 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz o dopłacie, regulująca w § 3 dopłaty do cen wody i cen ścieków dla taryfowej grupy odbiorców stanowiącej "gospodarstwa domowe" z terenu gminy W. za okres od 1 czerwca 2015 r. do 31 maja 2016 r., nie była jeszcze wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając prawidłowość stanowiska zawartego w zaskarżonym wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 173/16 stwierdził nieważność uchwały nr XI/60/2015. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uchwała została uchwalona z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ Rada podjęła ją już po upływie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez MZK sp. z o.o. Co warte podkreślenia, nie oznacza to, że w dniu przypisywanego skarżącemu czynu, czyli w dniu 13 maja 2016 r. Gmina W. utraciła już podstawę prawną do przekazania na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego dopłat do taryf za wspomniany okres. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, bowiem o ile uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), to mające miejsce w rozpatrywanej sprawie stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Uchwałę, co do której Sąd stwierdził nieważność należy zatem traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia, że skutki takie wywołuje dopiero prawomocny wyrok stwierdzający nieważność uchwały. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie sygn. akt II SA/Go 173/16 uprawomocnił się w dniu 30 maja 2016 r., a zatem dopiero z tym dniem uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia 5 maja 2015 r., nr XI/60/2015 została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Tym samym w dniu 13 maja 2016 r., a więc w dniu dokonania przypisywanego skarżącemu czynu uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym, stanowiąc przewidzianą ustawowo podstawę do dokonania kwestionowanego wydatku. Tak więc czyn przypisany obwinionemu przez RKO i GKO nie mógł stanowić naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 11 u.o.n.d.f.p. W tym świetle za chybione uznano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 11 ust. 1 i art. 19 u.o.n.d.f.p., art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz w związku z art. 44 ust. 2 u.f.p., jak również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 146 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 11 ust. 1 u.o.n.d.f.p w związku z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz w związku z art. 44 ust. 2 u.f.p. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.