I GSK 1537/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 50/22 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 maja 2022r., sygn. akt I SA/Gd 50/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.M., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 15 grudnia 2020r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ewentualnie uchylenia wyroku i oddalenia skargi w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji (Dz.U. z 2020r., poz. 1842, dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 w związku z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 - przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ miał obowiązek poinformowania płatnika składek zarówno przed dniem 30 czerwca 2020r., jak i przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów oraz skutkach z tym związanych, tj. że warunkiem pozytywnego załatwienia sprawy (wniosku) jest złożenie brakujących (poprawnych) dokumentów w postaci deklaracji rozliczeniowych, w sytuacji, w której: a) przede wszystkim obowiązek złożenia ww. dokumentów ciąży na płatniku składek z mocy prawa i organ nie ma obowiązku wzywania do ich złożenia - czym Sąd naruszył także art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021r. poz. 423 j.t. ze zm., dalej: ustawa systemowa), poprzez jego niezastosowanie b) ponadto, dodatkowo, przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych nie jest możliwe, jako terminu prawa materialnego 2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1, art. 10 § 1, art. 79a, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735; dalej: k.p.a.)- poprzez przyjęcie, że organ administracji naruszył przywołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID- 19 w związku z art. 31zp ust. 1 w związku z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, polegającej na przyjęciu, że organ winien był zawiadomić płatnika składek przed dniem 30 czerwca 2020 r., jak i przed wydaniem decyzji o uchybieniu terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych (terminu do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki), w sytuacji, w której: a) przede wszystkim obowiązek złożenia ww. dokumentów ciąży na płatniku składek z mocy prawa i organ nie ma obowiązku wzywania do ich złożenia - czym Sąd naruszył także art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021r. poz. 423 j.t. ze zm., dalej: ustawa systemowa), poprzez jego niezastosowanie b ponadto, dodatkowo, przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych nie jest możliwe, jako terminu prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do 30 czerwca 2020r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony skarżącej złożonym w dniu 16 czerwca 2020r., organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji za kwiecień 2020r. w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna, z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020r. Od momentu złożenia wniosku przez stronę skarżącą do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca), organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to przed 30 czerwca 2020r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu 16 czerwca 2020r., było więc wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny, i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12§1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przechodząc do oceny wywodu Sądu I instancji dotyczącego możliwości zastosowania w sprawie art. 15 zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 i wskazanie, że organ powinien w oparciu o nie poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, podczas gdy przepisy te nie odnoszą się do stanu prawnego niniejszej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zalecając organowi zastosowanie w sprawie art. 15 zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 naruszył powołane w skardze kasacyjnej przepisy. Wskazywany przepis wszedł w życie 16 grudnia 2020r. i nie ma mocy wstecznej, a więc ma zastosowanie do terminów które upłynęły od dnia 16 grudnia 2020r., a więc od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu. Za takim rozumieniem przemawiają w szczególności skutki, które mógł wywołać upływ terminów administracyjnych. Przykładowo mógł upłynąć termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, a zatem dana decyzja mogła stać się ostateczna ze wszystkimi tego konsekwencjami. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może z kolei nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (za taką ustawę szczególną nie można uznać przepisów ustawy COVID-19). W ocenie NSA, uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji dostrzegł wady postępowania prowadzonego przez organ uznając, że naruszył on art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., o czym była mowa w pierwszej części uzasadnienia. Zatem organ rozpatrując ponownie sprawę uwzględni prawidłowe wywody Sądu I instancji z modyfikacją wynikającą z niniejszego wyroku. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjna nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, gdyż nie ulega wątpliwości, ze po usunięciu błędu sentencja wyroku nie uległaby zmianie. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.