I GSK 1551/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 362/21 w sprawie ze skargi U. S.A. w W. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 20 lipca 2020 r. nr 1471-SEE.711.928.2020.ŁS w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz U. S.A. w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 362/21 – w sprawie ze skargi U. S.A. w W. (dalej: skarżąca lub spółka) na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: organ) z dnia 20 lipca 2020 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu zabezpieczającym – w pkt 1 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2021 r.; w pkt 2 uchylił zaskarżone postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego; w pkt 3 zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz U. S.A. w W. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 179a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie za oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej wniesionej przez U. S.A. w zakresie zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i w konsekwencji uznanie przez Sąd za dopuszczalne wniesienie skargi na postanowienie KNF z 20 lipca 2020 r., nr 1471-SEE.711.928.2020.ŁS pomimo, iż skarga była niedopuszczalna i nie podlegała rozpoznaniu, w związku z czym przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. powinien znaleźć zastosowanie, co stanowiło konsekwencję błędnego przyjęcia przez Sąd, że postanowienie KNF z 20 lipca 2020 r., nr 1471-SEE.711.928.2020.ŁS, podlegało zaskarżeniu na gruncie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z § 25 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070; dalej: ustawa zmieniająca) co do którego błędnie Sąd przyjął, że znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i w rezultacie błędnie pominął i nie zastosował w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 13 ustawy zmieniającej, który w ust. 1 stanowi, że do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479; dalej: u.p.e.a.) i w zw. art. 154 § 1 u.p.e.a. poprzez ich zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że Komisja w postanowieniu z 20 lipca 2020 r., nr 1471-SEE.711.928.2020.ŁS nie wykazała dostatecznie istnienia przesłanek zastosowania zabezpieczenia określonych w art. 154 § 1 u.p.e.a., a mianowicie, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w sentencji zaskarżonego wyroku WSA z dnia 22 grudnia 2021 r. o wszystkich żądaniach zgłoszonych przez U. S.A. w skardze uruchamiającej postępowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi poprzez jej odrzucenie lub oddalenie. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W załączniku do protokołu rozprawy z 30 września 2025 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy dopuszczalności skargi na postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu zabezpieczającym oraz dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że wierzyciel nie wykazał, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję. W powyższym zakresie lokują się zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Niezasadny jest pierwszy z zarzutów, w ramach którego wierzyciel (organ) wskazuje na niezaskarżalność postanowienia w powyżej wskazanym przedmiocie na gruncie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z § 25 [powinno być: art. 25 - przyp. NSA] ustawy zmieniającej. W tym względzie argumentacja zmierza do wykazania, że do sprawy niniejszej nie miał zastosowania art. 25 ustawy zmieniającej z uwagi na treść jej art. 13. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na mocy art. 1 i art. 7 ustawy zmieniającej, z dniem 30 lipca 2020 r. znowelizowano przepisy u.p.e.a. (w tym art. 33 i 34 u.p.e.a.), jak również art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przywołany przepis p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą umożliwia wniesienie skargi na każde postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. W poprzednim stanie prawnym niedopuszczalne było natomiast zaskarżenie postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których było stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Dla ustalenia jakie przepisy znajdują zastosowanie w sprawie istotne są postanowienia przepisów intertemporalnych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei art. 13 ust. 6 stanowi, że do postępowań zabezpieczających wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. u.p.e.a.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy ust. 1-5 stosuje się odpowiednio. W sprawie poza sporem pozostaje ustalenie, że postępowanie zabezpieczające zostało wszczęte przed 30 lipca 2020 r., natomiast skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona po tym dniu. Zatem rozważania skarżącego kasacyjnie dotyczące momentu wejścia do obiegu prawnego postanowienia i wykazywanie, że postanowienie rodziło skutki prawne z dniem doręczenia organowi egzekucyjnemu (co miało miejsce 20 lipca 2020 r.), a nie zobowiązanemu - abstrahując od ich nietrafności - nie mają znaczenia. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zabezpieczające wszczęte zostało przed 30 lipca 2020 r., zatem mają w niej zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji wprowadzonych ustawą zmieniającą z 11 września 2019 r. (v. s. 8 uzasadnienia). Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, że konsekwencją tego, że postępowanie zabezpieczające prowadzone jest na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, jest stosowanie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. także w brzmieniu dotychczasowym (przed zmianą), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Wyjaśniając w jakim brzmieniu znajduje zastosowanie wspomniany przepis, stwierdzić należy, że o reżimie, w jakim ma być rozpatrywana skarga na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, decyduje data złożenia skargi do sądu. Trzeba mieć na względzie dyspozycję art. 25 ustawy zmieniającej, zgodnie z którą do postępowań sądowych w sprawach dotyczących postępowań egzekucyjnych i zabezpieczających, wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 7 (tj. art. 3 w § 2 pkt 3 p.p.s.a.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem skoro skarga w niniejszej sprawie złożona została po 30 lipca 2020 r. (data wejście w życie znowelizowanego art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), to podlega ona rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przyjęcie argumentacji skarżącego kasacyjnie prowadziłoby w istocie do odmowy stosowania art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym (w oparciu o wykładnię celowościową), pomimo nieziszczenia się przesłanki wskazanej w art. 25 ustawy zmieniającej, która odnosi się do postępowań sądowych wszczętych przed dniem 30 lipca 2020 r. Nieuzasadniony jest zarzut zgłoszony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W ramach szerokiej argumentacji podjęto próbę wykazania, że istniała konieczność uzyskania zabezpieczenia (v. s. 14-24). W tym przedmiocie wskazać trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli poddane zostało postanowienie skarżącego kasacyjnie, a ocena tego czy organ wywiązał się należycie ze zbadania oraz wykazania zaistnienia przesłanek zabezpieczenia dokonywana jest w kontekście zawartych w tym akcie ustaleń. Późniejsza, uzupełniająca argumentacja nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z art. 154 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia należności pieniężnej lub wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję, w szczególności jeżeli stwierdzono: - brak płynności finansowej zobowiązanego, - unikanie wykonania przez zobowiązanego obowiązku przez nieujawnianie zobowiązań powstających z mocy prawa lub nierzetelne prowadzenie ksiąg podatkowych, - dokonywanie przez zobowiązanego wyprzedaży majątku, - niezłożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 39 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, mimo wezwania do jego złożenia albo niewykazanie w złożonym oświadczeniu wszystkich rzeczy lub praw podlegających ujawnieniu. W świetle brzmienia powołanej regulacji trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że organ w postanowieniu nie wykazał w dostatecznym stopniu istnienia przesłanek zastosowania zabezpieczenia określonych w art. 154 § 1 u.p.e.a., a mianowicie, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję. Organ dokonał w postanowieniu w istocie wyspecyfikowania zawieranych przez zobowiązaną umów (także w trakcie postępowania kontrolnego), które dotyczyły świadczenia na rzecz spółki odpłatnych usług zarządzania portfelem inwestycyjnym funduszy zarządzanych i reprezentowanych przez spółkę oraz wskazania na zawartą ugodę pozasądową, a także na dokonywane przelewy. Brak jest natomiast argumentacji w odniesieniu do wymienionych okoliczności, która przemawiałaby za uznaniem, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję. Jak już zaznaczono, nie mogą w tym względzie uznane być dodatkowe wyjaśnienia złożone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Nieskuteczny jest ostatni ze sformułowanych zarzutów kasacyjnych. W jego ramach podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie reguluje kwestii tego co zawiera rozstrzygnięcie sądu administracyjnego, a odnosi się do elementów jakie muszą być zawarte w uzasadnieniu wyroku. Stąd też zarzut naruszenia tej regulacji jest nietrafny. Chybione są także twierdzenia, że z zapadłego rozstrzygnięcia nie wynika który z aktów organu został uchylony przez WSA. Z sentencji wynika wprost, że wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z 20 lipca 2020 r. o wskazanym numerze, a w pkt 2 rozstrzygnięto o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, a zatem wymienionego wyżej aktu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 i art. art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).