I GSK 1570/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 178/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2021 r. nr 9001-2021-000053 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r., sygn.. akt III SA/Wr 178/21 po rozpoznaniu skargi "A.-H." sp. z o.o. uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Środzie Śląskiej z dnia [...].10.2020 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 Od powyższego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", zaskarżył wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw tj.: -art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 735) zwanej w dalszej części jako "kpa" w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2114) i art. 145 § 1 pkt 5 wzw. z art. 151 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na uchyleniu decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji, czego podłożem była błędna ocena Sądu I instancji, iż organy nie wykazały w wystarczającym stopniu istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem nie poparły swoich twierdzeń żadnymi weryfikowalnymi dowodami, podczas gdy w ocenie organu wykazał on, iż przeprowadzone postępowanie uzasadnia istnienie w 1 przedmiotowej sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, co uzasadnione jest otrzymaniem przez organ informacji o nowych, aktualnych maksymalnych kwalifikowanych obszarach (MKO) związanych z aktualizacją Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) oraz przeprowadzeniem tzw. kontroli wstecznej wniosku. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 polegające na jego niezastosowaniu podczas, gdy prawidłowa kontrola przez Sąd niniejszej sprawy związanej z wykorzystaniem środków Unii Europejskiej, których wykorzystanie opiera się na zasadzie należytego zarządzania finansami (co wynika z art. 317 TFUE) powinna skutkować obowiązkiem jego zastosowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Odnosząc się do kluczowego dla dalszego rozstrzygnięcia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że trafnie podniósł Sąd I instancji, że analiza akt administracyjnych wskazuje, że organy nie wykazały w dostatecznym stopniu istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organy obu instancji podkreślały, że organ I instancji w dniu wydania decyzji nie dysponował sporządzonym w 2019 r. materiałem zdjęciowym i ortofotomapą. Podawały - jako moment uzyskania przez organ pierwszej instancji wiedzy o nowych okolicznościach faktycznych i dowodach, dzień 22 czerwca 2020 r. W dniu tym do organu pierwszej instancji przekazano informację o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej spraw obszarowych z kampanii 2019 r. oraz otrzymaną z Departamentu Płatności Bezpośrednich informację o aplikacji produkcyjnej "Ocena wsteczna 2019" wraz z niezbędnymi danymi. Wskazano, że data 22 czerwca 2020 r. staje się datą, w której organ powziął informację o prawidłowym MKO. Z pisma tego nie wynika jednak wprost, by dotyczyło ono przekazania organowi pierwszej instancji jakichkolwiek nowych zdjęć czy ortofotomap. Jest to pismo informujące o konieczności przeprowadzenia oceny wstecznej za 2019 r. oraz informujące w tym kontekście o wdrożeniu wersji produkcyjnej aplikacji "Ocena wsteczna 2019", zawierającej dane do przeprowadzenia oceny wstecznej za 2019 r. Zasadnie podkreślił WSA, że trudno w tej sytuacji uznać, że powyższe informacje bez żadnych wątpliwości świadczą o dacie wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, nieznanych organowi, a istniejących w dniu wydania decyzji (30 stycznia 2020 r.). Organy ARiMR dysponują szerokimi uprawnieniami i środkami kontrolnymi, w szczególności systemem teleinformatycznym, umożliwiającym precyzyjną weryfikację zgłaszanych do płatności gruntów na podstawie szczegółowych ortofotomap. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły, kiedy organ I instancji wszedł w posiadanie lub - w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy - mógł powziąć wiedzę o nowych zdjęciach czy nowej ortofotomapie, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tych dowodów. Organy nie wskazały, kiedy do systemu informatycznego zostały zaimplementowane nowe dane - zdjęcia działek strony skarżącej i ortofotomapy, przedstawiające odmienny stan faktyczny na gruncie w 2019 r., niż znany organowi na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na ten rok. Organ II instancji wskazał tylko, że organ I instancji powziął wiedzę o nowych wartościach MKO dla spornych działek w dniu 22 czerwca 2020 r. Wyjaśnił przy tym, że wykonanie zdjęć lotniczych i zaimplementowanie ortofotomapy do informatycznego systemu Agencji (lACSplus) nie powoduje, że pracownik organu ma dostęp do informacji na temat maksymalnego areału, ustalonego dla indywidualnie oznaczonej działki ewidencyjnej, wymaga to bowiem interpretacji tychże danych przez wykwalifikowanych pracowników (GIS), którzy na podstawie zdjęć wprowadzają do systemu konkretne wartości, określane mianem MKO (poprzednio PEG). Proces ten nie został zakończony przed wydaniem decyzji ostatecznej w sprawie, a o nowej wartości MKO organ I instancji dowiedział się dopiero w dniu 22 czerwca 2020 r. Twierdzenia te jednak nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami, które pozwalałyby je zweryfikować. Nie wiadomo także, kiedy proces, o którym wspomniał organ odwoławczy, się zakończył. W aktach sprawy brak jest dowodów, na podstawie których ustalenia w tym zakresie zostały dokonane. Okoliczność, czy i kiedy organ uzyskał dostęp do danych wynikających z dostępnych w systemie ortofotomap bazujących na zdjęciach lotniczych z 2019 r. i powierzchni MKO opracowanej na tej podstawie ma istotne znaczenie dla oceny, czy w rozpatrywanej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane organowi w dacie wydania decyzji. Słusznie podkreślił Sąd I instancji, że nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu, wynikającej z materiałów (dowodów), którymi organ dysponuje, a nie zapoznał się z nią, nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Nie jest to bowiem okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję. Organ II instancji powołał się na znajdujący się w aktach administracyjnych raport z kontroli administracyjnej sprawy z 29 stycznia 2020 r. i wskazał, że analiza przedmiotowego dokumentu prowadzi do wniosku, że organ I instancji tak w dniu przeprowadzenia kontroli administracyjnej sprawy (29 stycznia 2020 r.), jak i w dniu wydania decyzji (30 stycznia 2020 r.) nie miał wiedzy na temat nowych (zaktualizowanych) wartości MKO dla spornych działek, wyznaczonych na podstawie ortofotomapy mającej swoje źródło w zdjęciach lotniczych wykonanych 1 kwietnia 2019 r. W ocenie organu odwoławczego, gdyby dane na temat nieprawidłowych powierzchni na spornych działkach znajdowały się w systemie Agencji w styczniu 2020 r., powyższe okoliczności byłyby temu organowi znane i zidentyfikowane podczas kontroli administracyjnej sprawy. W ocenie Sądu raport, na który powołuje się organ odwoławczy, nie świadczy w sposób niebudzący wątpliwości, czy i kiedy organ I instancji wszedł w posiadanie lub w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowych ortofotomapach, które stanowiły przecież później asumpt do wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji. Ponadto w aktach sprawy brak jest wydruku ortofotomapy obrazującej sporne działki na dzień wydania decyzji z 30 stycznia 2019 r. Organ II instancji nie wyjaśnił również dlaczego informacje o prawidłowej powierzchni działek zostały – jego zdaniem – udostępnione organowi I instancji dopiero 22 czerwca 2020 r., a więc ponad rok po wykonaniu zdjęć. Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że nie zostało przez organy ARiMR wystarczająco wyjaśnione, w jaki sposób dysponują one systemem teleinformatycznym, jak wygląda procedura opracowywania ortofotomap i ich implementacja do systemu. Ponadto skoro organ dysponuje wysokospecjalistycznym narzędziem kontroli, to ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać. Przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga, aby na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, jednakże nieznane organowi, który ją wydał. W sprawie jest niesporne, że zdjęcia lotnicze istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej (30 stycznia 2020 r.), bowiem zostały wykonane w kwietniu 2019 r. Sporne jest jednak to, czy były organom znane lub czy powinny być organom znane. Nie wyjaśnia tych okoliczności odwoływanie się w uzasadnieniu decyzji organów do informacji z 22 czerwca 2020 r. W aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie kiedy wykonane w 2019 r. zdjęcia lotnicze trafiły do systemu, czy były dostępne przed wydaniem decyzji, co do której postępowanie zostało wznowione. Nadto czy organ mógł pozyskać wiedzę o istniejących nowych ortofotomapach we wcześniejszym terminie i dysponować nimi na datę wydania decyzji z 30 stycznia 2020 r. Jak zasadnie uznał WSA, ustalenia w tym zakresie poparte stosownymi dowodami są niezbędne do tego aby móc ocenić dopuszczalność wznowienia postępowania i ziszczenia się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji aby skontrolować wydaną po wznowieniu postępowania decyzję uchylającą decyzję ostateczną. Tym samym Słusznie uznał Sąd instancji, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie zostało przeprowadzone wystarczające postępowanie wyjaśniające, czy rzeczywiście wystąpiła wskazana przyczyna wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uzupełnić akta administracyjne o – niezbędny do weryfikacji zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – materiał dowodowy i wyjaśnić wszystkie wątpliwości wskazane w niniejszym uzasadnieniu. Dopiero po przejściu z pozytywnym skutkiem tego etapu postępowania (postępowanie w sprawie wznowienia) można będzie rozważać wynikające z tego skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Istnienie wady kwalifikowanej decyzji ostatecznej musi być niewątpliwe, a tego organy nie wykazały. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.