I GSK 1574/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatowego Urzędu Pracy w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 596/21 w sprawie ze skargi A. L. na pismo Powiatowego Urzędu Pracy w Gdyni z dnia (...) lutego 2021 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 596/21 w sprawie ze skargi A. L. na pismo Powiatowego Urzędu Pracy w Gdyni z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów działalności gospodarczej uchylił zaskarżony akt oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Od przedmiotowego wyroku Powiatowy Urzęd Pracy w Gdyni złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) naruszenie przepisow prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art 15 zze4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2004 r. o szczegolnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorob zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o COVID ) polegającego na uznaniu, iż termin dotyczący "przeważającej działalności",o ktorym mowa w art.15 zze4 1 i 3 ustawy o COVID należy rozumieć w znaczeniu wynikającym z tzw. przepisow statystycznych tj. ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej ( Dz. U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.) oraz rozporządzenia RM z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności ( PKD ) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251 poz. 1885 ze zm.) jako działalność posiadającą największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) a nie jak stanowi literalne brzmienie art. 15 zze4 pkt 3 ustawy o COVID, że oceny spełnienia warunku, o ktorym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 30 czerwca 2021 r., I SA/Gd 596/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął ustalenia faktyczne z których wynika, że A. L. wnioskiem z 10 lutego 2021 r. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w Gdyni o udzielenie dotacji dla mikro i małych przedsiębiorców na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, przyznawanej na podstawie art. 15 zze4 ust. 1 i 3 ustawy o COVID. Pismem z 15 lutego 2021 r. Powiatowy Urząd Pracy w Gdyni odmówił udzielenia dotacji uzasadniając rozstrzygnięcie niespełnieniem warunku wskazanego w treści art. 15 zze4 ust. 1 ustawy o COVID, tj. prowadzenia działalności gospodarczej, oznaczonej wskazanymi w tym przepisie kodami według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. zaskarżony akt wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania: "Ze względów ww. zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić zatem należy jako wadliwe, bowiem przedwcześnie przyjęto, że skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę, bez umożliwienia wykazania, że skarżący spełnia kryterium prowadzenia na dzień 30 września 2020 r. przeważającej działalności według PKD wskazanego w art. 15 zze4 ust. 1 ustawy o COVID. Nadto organ dokonał nieprawidłowej wykładni analizowanego przepisu, bowiem z jego językowego brzmienia wynika, że ulgę należy przyznać na wniosek podmiotu prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności wymienionymi tam kodami. Zgodzić należy się zatem z zarzutami skargi, że takie rozumienie analizowanej regulacji jest wadliwe, gdyż pomija kwestię prowadzenia faktycznej, przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis ustawy o COVID. Powyższą argumentacja potwierdza także, że organ w sposób bezkrytyczny zastosował w sprawie wprost, tj. bez uwzględnienia dotychczasowego dorobku doktryny i orzecznictwa, przepis art. 15 zze4 ust. 3 ustawy o COVID, zgodnie z którym, oceny niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku Powiatowy Urząd Pracy uwzględni wyrażone w uzasadnieniu stanowisko sądu i przyjmie, że ustawodawca nie zastrzegł w art. 15 zze4 ust. 1 ustawy o COVID, że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w odpowiednim rejestrze (w rozpoznawanej sprawie CEIDG/KRS)." Według art. 15 zze4 ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obowiązującym od 19 grudnia 2020 r.), w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w październiku albo listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego odpowiednio w październiku albo listopadzie 2019 r. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Wniosek, o którym mowa w ust. 4, mikroprzedsiębiorca i mały przedsiębiorca składają wyłącznie w formie elektronicznej do powiatowego urzędu pracy właściwego ze względu na swoją siedzibę, po ogłoszeniu naboru przez dyrektora powiatowego urzędu pracy, do dnia 31 stycznia 2021 r. Natomiast, zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 152 – obowiązującego od 1 do 28 lutego 2021 r.), nadaje się staroście uprawnienie do udzielenia jednorazowo dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, na zasadach określonych w art. 15zze4 ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01 Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z i których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r. Z kolei, według § 8 i § 9 wskazanego rozporządzenia, mikroprzedsiębiorca i mały przedsiębiorca w treści oświadczeń, o których mowa w art. 15zze4 ust. 4 pkt 2-4 ustawy o COVID-19, zawiera odpowiednio informacje o prowadzeniu na dzień 30 listopada 2020 r. działalności gospodarczej, o której mowa w § 7 ust. 1, o uzyskaniu w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku przychodu niższego co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego oraz o niezawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej na okres obejmujący dzień 30 listopada 2020 r. Wniosek, o którym mowa w art. 15zze4 ust. 4 ustawy o COVID-19, mikroprzedsiębiorca i mały przedsiębiorca składają do dnia 31 marca 2021 r. Z przepisów tych wynika, że pisemna informacja starosty odmawiająca zawarcia umowy na udzielenie dotacji mikroprzedsiębiorcy lub małemu przedsiębiorcy jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. Jest zewnętrznym działaniem władczym o charakterze publicznoprawnym skierowanym do indywidulanego adresata dotyczącym uprawnienia określonego w prawie powszechnie obowiązującym (uzyskanie dotacji), podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Sąd administracyjny sprawujący tę kontrolę stosuje środki określone w ustawie: art. 151 p.p.s.a. lub art. 146 § 1 p.p.s.a. (Sąd, uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4) uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.) Skoro w tej sprawie, A. L. wnioskiem z 10 lutego 2021 r. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w Gdyni o udzielenie dotacji, to miały zastosowanie daty wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19: " na dzień 30 listopada 2020 r."; "do dnia 31 marca 2021 r." Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów. W ramach tej podstawy kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie "art. 15 zze4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2004 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (...) polegającego na uznaniu (...), że termin "przeważającej działalności" należy rozumieć w znaczeniu wynikającym z przepisów statystycznych, a nie jak stanowi literalne brzmienie art. 15 zze4 pkt 3 ustawy (...)." Zarzut skargi kasacyjnej nie jest prawidłowo sformułowany, ponieważ art. 15 zze4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych składa się we wskazanym przez kasatora zakresie z jednostek redakcyjnych - ustępów, a nie punktów, ponadto chodzi o ustawę z 2020 roku, a nie z 2004 roku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonując wykładni pojęcia przeważająca działalność odwołał się do daty wynikającej z ustawy – 30 września 2020 r., a nie do daty wynikającej z rozporządzenia – 30 listopada 2020 r. Przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia przeważającej działalności gospodarczej jest zgodna z orzecznictwem sądowoadmionistracyjnym. Przyjmuje się, że w przypadku, uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności, (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Prawidłowa wykładnia pojęcia przeważającej działalności, uwzględniająca dyrektywy wykładni systemowej i wykładni celowościowej, prowadzi do wniosku, że przepisy nie wyłączają konieczności ustalenia rzeczywiście wykonywanej przez podmiot wnioskujący o dotację przeważającej działalności, także w sytuacji, gdy jest ona inna niż wpisana w rejestrze REGON. Organ administracji publicznej ma obowiązek wysłuchania wnioskującego podmiotu i zweryfikowania jego twierdzeń odnośnie do faktycznie prowadzonej działalności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.