I GSK 1640/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Rynku Rolnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 710/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o. o. w S. na postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. Sp. z o. o. w S. na rzecz Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 710/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 2 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwrot opłaty i odstąpienia za nadprodukcję w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2016 r. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz spółki 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Białymstoku (Dyrektor OT ARR w Białymstoku) decyzją z dnia 4 sierpnia 2015 r. ustalił w stosunku do [...] należną opłatę w wysokości [...] zł, w związku z przekroczeniem przysługującej kwoty indywidualnej dostaw o [...] kg, którą zobowiązany miał wnieść podmiotowi skupującemu tj. [...] – dalej: spółka lub strona. Dyrektor OT ARR w Białymstoku decyzją z dnia 23 września 2015 r. przyznał [...] pomoc polegającą na rozłożeniu na nieoprocentowane raty należnej opłaty za przekroczenie posiadanej kwoty indywidualnej w roku kwotowym 2014/2015, którą należy wnieść podmiotowi skupującemu - spółce. Organ rozłożył należność na: I rata w wysokości [...] zł płatna do 30 września 2015 r., II rata w wysokości [...] zł płatna do 30 września 2016 r., III rata w wysokości [...] zł płatna do 30 września 2017 r. Spółka, z tytułu I raty ustalonej w stosunku do [...], uiściła łącznie [...]zł na rzecz ARR, z czego odzyskała od rolnika 2 [...] zł, a powstała różnica wynosi [...] kg. W dniu 30 grudnia 2015 r. Spółka wniosła o zwrot części pierwszej raty opłaty w wysokości [...] zł (wysokości I raty [...] zł, potrącona o kwotę [...] zł dotychczas odzyskaną od rolnika) i odstąpienie od obciążenia strony obowiązkiem przekazania pozostałych rat za nadprodukcję mleka nałożoną na [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wystąpiły przyczyny niezależne od podmiotu skupującego. Chodzi tu o ogłoszenie w dniu 9 grudnia 2015 r. upadłości obejmującej likwidację majątku dłużnika przez Sąd Rejonowy w Białymstoku VIII Wydział Gospodarczy, sygn. akt [...]. Dyrektor OT ARR w Białymstoku postanowieniem z dnia 11 stycznia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku spółki z dnia 30 grudnia 2015 r. Orzekając na skutek zażalenia spółki Prezes ARR postanowieniem z dnia 2 lutego 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, iż podstawą do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony jest brak podstawy materialnoprawnej do wydania rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1419), do postępowań w sprawach indywidualnych związanych z kwotowaniem produkcji mleka, rozstrzyganych w drodze decyzji oraz do rozliczenia przez Agencję Rynku Rolnego roku kwotowego 2014/2015, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym organ I instancji powołując się na art. 40 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 50 z p.zm. dalej: ustawa o organizacji rynku mleka) trafnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Organ II instancji podkreślił, że wniosek strony odnosi się do obowiązku wynikającego z art. 36 ust. 3 ustawy o organizacji rynku mleka tj. obowiązku przekazania opłaty przez podmiot skupujący na rachunek bankowy właściwego oddziału terenowego Agencji. W Rozdziale 6 "Kary pieniężne" ww. ustawy brak jest przepisów sankcjonujących uchybienia w zakresie wnoszenia opłaty. Jednocześnie art. 40 cyt. ustawy w przypadkach w niej nieuregulowanych do opłat nakazuje stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty. W ocenie organu odwoławczego zasadnie na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23 dalej: k.p.a.). odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwrot części pierwszej raty opłaty i odstąpienia od obciążenia spółki obowiązkiem przekazania pozostałych rat opłaty za nadprodukcję mleka nałożoną na dostawcę [...]. W sprawie zaistniała sytuacja, która stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, gdyż brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Uzasadniając uchylenie postanowień obu instancji WSA w Warszawie podkreślił, że organy nieprawidłowo zastosowały art. 61a k.p.a., gdyż istniały przesłanki do wszczęcia postępowania mającego na celu stwierdzenie, czy w sprawie doszło do nadpłaty w rozumieniu Ordynacji podatkowej. WSA zauważył, że wadliwe było stanowisko Prezesa ARR, iż w związku z regulacjami art. 33 ust. 1, art. 36, art. 40 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka w okresie przed dniem 3 października 2015 r., oraz art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1419; dalej: ustawa zmieniająca), iż organ I instancji prawidłowo rozpatrzył sprawę odmawiając stronie wszczęcia postępowania na mocy art. 61a k.p.a. A to z tego względu, że z uwagi na treść art. 40 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka oraz art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej – w sprawie zastosowanie znajdą (wskazywane w art. 40 ustawy o organizacji rynku mleka) przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Chodzi tu o przepisy dotyczące nadpłaty, zawarte w art. 72 – 80 tej ustawy. Sąd I instancji wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2016 r., w którym organ ten wskazuje na możliwość zastosowania instytucji nadpłaty w przypadkach takich, jakie miały miejsce w sprawie. Sąd podniósł, że możliwość zastosowania regulacji odnoszących się do nadpłaty wynika, bowiem nie tylko z treści przepisów krajowych, lecz również z art. 78 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007, jak też z art. 16a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 595/2004. Natomiast odnosząc się do powołanego przez stronę art. 55 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, jako podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku dającej możliwość odstąpienia od kary, Sąd podzielił stanowisko organu, że przepis ten dotyczy kar pieniężnych ustalanych w stosunku do uczestników mechanizmu kwotowania mleka nieprzestrzegających przepisów go regulujących i wobec tego nie ma zastosowania do spraw związanych z opłatą za nadprodukcję mleka. Wniosek strony, bowiem odnosił się do obowiązku wynikającego z art. 36 ust. 3 ustawy. Prezes Agencji Rynku Rolnego w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka z okresu przed dniem 3 października 2015 r. polegającą na mylnym uznaniu, że przy wniosku o zwrot uiszczonej opłaty wyrównawczej organy nieprawidłowo zastosowały regulację wynikającą z art. 61a kpa, gdyż istniały przesłanki do wszczęcia postępowania mającego na celu stwierdzenie, czy w sprawie doszło do nadpłaty w rozumieniu art.72-80 Ordynacji podatkowej, 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a mianowicie art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 156 k.p.a. gdyż Sąd w uzasadnieniu wyroku powołał się na uchylony przepis art. 78 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy w całości podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu rozpatrywanego zarzutu organ podniósł, że [...] jako podstawę wniosku z dnia 28 grudnia 2015 r. wskazała art. 55 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, a sformułowanie "nadpłata" zostało zastosowane przez stronę – podmiot skupujący dopiero w skardze do WSA. Nadto ARR wydała w stosunku do podmiotu skupującego decyzję o odpowiedzialności płatnika, która jest oparta na zupełnie innej podstawie prawnej niż odpowiedzialność podatnika. Płatnik odpowiada na podstawie art. 30 § 4 o.p. w związku z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Oznacza to, że płatnik odpowiada niezależnie od przyczyn, dla których opłaty nie wniósł dostawca hurtowy. Organ podkreślił, że niniejsza sprawa dotyczy odpowiedzialności podmiotu skupującego, a nie dostawcy hurtowego. Zdaniem organu postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a. jest wydane prawidłowo, gdyż nie ma podstawy prawnej ani w prawie krajowym, ani w prawie unijnym do zwrotu uiszczonej I raty opłaty, ani też nie można odstąpić od pobierania kolejnych rat. Opłatę wyrównawczą państwo członkowskie musi przekazać do EFOGR, nie ma możliwości jakichkolwiek zwrotów. Nadto organ wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - po uzyskaniu stanowiska Komisji Europejskiej - w piśmie z dnia 22 listopada 2016 r. poinformował, że zgodnie z art. 16 rozporządzenia Rady (UE) cała bezprawnie przyznana pomoc powinna zostać odzyskana od beneficjenta. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że podmiot skupujący [...] złożył wniosek o zwrot części pierwszej raty opłaty i odstąpienia od obciążenia go obowiązkiem przekazania pozostałych rat za nadprodukcję mleka nałożoną na dostawcę hurtowego. Spółka jako podstawę prawną swojego wniosku wskazała art. 55 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Przepis ten dotyczy kar pieniężnych ustalanych w stosunku do uczestników mechanizmu kwotowania produkcji mleka nieprzestrzegających przepisów regulujących rynek mleka. Natomiast wniosek strony w istocie dotyczył obowiązku wynikającego z art. 36 ust. 3 tej ustawy, tj. obowiązku przekazania opłaty przez podmiot skupujący na rachunek bankowy właściwego oddziału terenowego Agencji. Jednakże powołany przez stronę we wniosku przepis art. 55 ustawy ma zastosowanie do kar pieniężnych wskazanych w Rozdziale 6 i nie ma wobec tego zastosowania do opłat za przekroczenie kwoty indywidualnej dostaw. Jednocześnie art. 40 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie do opłat stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty. Tak więc obowiązujące przepisy krajowe nie przewidują możliwości zwrotu uiszczonej opłaty i odstąpienia od obowiązku przekazania opłaty za przekroczenie kwoty indywidualnej. Przepisy prawa unijnego takiej możliwości również nie przewidują, co wynika jednoznacznie z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 listopada 2016 r., zawierającego stanowisko Komisji Europejskiej w tej kwestii. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, takiej podstawy prawnej nie stanowią przepisy unijne tj. art. 78 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007, ani też art. 16 a rozporządzenia Komisji (WE) nr 595/2004. Zatem ewentualność zwrotu opłat wyrównawczych nie ma podstawy prawnej zarówno w prawie krajowym jak i unijnym. Należy w tym miejscu podkreślić, że odpowiedzialność podmiotu skupującego jako płatnika oparta jest na podstawie art. 30 § 4 Ordynacji podatkowej w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych i jest to odpowiedzialność niezależna od przyczyn, dla których opłaty nie wniósł dostawca hurtowy, a niniejsza sprawa dotyczy odpowiedzialności podmiotu skupującego. Podsumowując należy podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że przepisy dotyczące kwotowania produkcji mleka zawarte w rozporządzeniach unijnych oraz ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji produkcji mleka i przetworów mlecznych nie stanowią podstawy prawnej do zastosowania przepisów o nadpłacie z art. 72-80 Ordynacji podatkowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. A taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, co oznacza, że organy prawidłowo oceniły stan faktyczny i prawny sprawy i zasadnie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwrot części pierwszej raty opłaty i odstąpienia od obciążenia podmiotu skupującego obowiązkiem przekazania pozostałych rat za nadprodukcję mleka nałożoną na dostawcę hurtowego. Natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany bez wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 156 k.p.a., wobec tego nie mógł go naruszyć. Ponieważ skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, a sprawa została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. był uprawniony do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi stosownie po postanowień art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku w związku z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).