I GSK 1664/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA del. Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 806/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 19 maja 2022 r., III SA/Gd 806/21 oddalił skargę M. P. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. M. P. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania: art. 174 pkt 2 w zw. z 58 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 ww. ustawy, polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020, za zgodną z prawem; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepis), dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i w wyniku tego odmowę płatności. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 19 maja 2022 r., III SA/Gd 806/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni. W 2017 roku M. P. podjęła 5-letnie zobowiązanie w ramach programu rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020), Pakiet 5. Cenne siedliska poza obszarami NATURA 2000, Wariant 5.5 Półnaturalne łąki świeże, data rozpoczęcia realizacji zobowiązania 15 marzec 2017 r., data zakończenia zobowiązania 14 marzec 2022 r., deklarując działkę rolną A (nr działki ewidencyjnej [...]). Zgodnie z wymogami określonymi przez eksperta przyrodniczego dla wybranego pakietu, na M. P. nałożony został obowiązek przestrzegania wymogu koszenia działki rolnej A raz w roku w terminie od 15 czerwca do 30 września. 10 czerwca 2020 r. M. P. złożyła wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2020 deklarując do płatności działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. 19 sierpnia 2020 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO, po zakończeniu której sporządzono raport. Kontrola wykazała nieprawidłowości – zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, która wynosi 0,40 ha. Stwierdzono na działce istnienie zachwaszczeń, zadrzewień i zakrzaczeń. [...] października 2020 r. przeprowadzono oględziny działek referencyjnych w zakresie powierzchni MKO, z których sporządzono protokół pokontrolny, stwierdzono, że na działce widać pozostałości po karczunku drzew i krzewów. Stwierdzona powierzchnia MKO wyniosła [...] obszarze [...] ha użytkiem rolnym, a zatem do tych powierzchni nie mogły zostać przyznane płatności. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: "art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 58 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a." Przepis art. 174 pkt 2) p.p.s.a. określa podstawę skargi kasacyjnej, którą można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył tego przepisu, który ma zastosowanie po zakończeniu postępowania. Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem pewnych przypadków, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Z kolei, zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę (....). W artykule 58 p.p.s.a. nie ma wskazanej przez kasatora jednostki redakcyjnej "ust. 1". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał przede wszystkim prawidłowość ustaleń faktycznych. Kasator nie wskazał, jak również nie uzasadnił, jakich to innych uchybień, których dopuścił się organ administracji publicznej, nie podniesionych w skardze - nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepis art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określa podstawę skargi kasacyjnej, którą można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył tego przepisu, który ma zastosowanie dopiero po zakończeniu postępowania. Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem pewnych przypadków, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.). W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 lit c) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009: "działalność rolnicza" oznacza: (i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; (ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Przepis ten zawarty w Artykule 4 Definicje i powiązane przepisy wskazanego rozporządzenia nie jest podstawą prawną decyzji ostatecznej. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364), płatność ONW przysługuje rolnikowi (....), jeżeli: łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha. W tej sprawie, art. 4 ust. 1 lit c) rozporządzenia nr 1307/2013 miał zastosowanie na etapie dokonywania ustaleń faktycznych, kiedy to stwierdzono, że na obszarze ONW nie jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu tego przepisu. Stan roślinności na wykluczonej powierzchni wskazywał, że działka była odłogowana przynajmniej od dwóch sezonów wegetacyjnych, a to oznacza, że na dzień złożenia wniosku o płatności na deklarowanej powierzchni ([...] ha) nie była prowadzona działalność rolnicza zgodnie z wymogami. Podstawę ustaleń faktycznych w tej kwestii stanowiła kontrola przeprowadzona przez inspektorów terenowych, obejmująca weryfikację kwalifikowalności powierzchni działek zgłoszonych do płatności na rok 2020. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za nieprawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to tym samym kasator nie podważył skutecznie ustaleń w zakresie okoliczności sprawy, które przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.