I GSK 167/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1928/20 w sprawie ze skargi A. J. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 27 maja 2019 r. nr BDF1.4800.27.2019 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 września 2021 r., sygn. V SA/Wa 1928/20 oddalił skargę A. J. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia 27 maja 2019 r., w przedmiocie dyscypliny finansów publicznych. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", tj.: - błędną interpretację przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm., dalej: "p.z.p.")., art. 7 ust 3 oraz art. 4d ust. 1 pkt 8 w zakresie, w którym Sąd (tak jak organ drugiej instancji) niewłaściwie przyjął, że do zamówień publicznych otrzymanych w ramach art. 4d ust 1 pkt 8 należy stosować przepisy tejże ustawy, co skutkowało uznaniem skarżącego winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na udzieleniu zamówień publicznych wykonawcom z pominięciem trybu określonego w przepisach ustawy prawo zamówień publicznych; - naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1458 z późn. zm.,) - zwanej dalej "ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych" polegające na braku wyczerpującego i wnikliwego zebrania całości materiału dowodowego oraz wszechstronnego jego rozpatrzenia, szczególnie w kontekście umów zawartych z zamawiającymi oraz z podwykonawcami, wartości prac wykonanych przez osoby osadzone, ilości pracujących osadzonych, zapisów w umowach zobowiązujących do zatrudnienia tychże osób pozbawionych wolności, brakiem zapoznania się z dokumentami, umowami, ich oceną w płaszczyźnie realizacji przedmiotu zamówienia zwolnionego ze stosowania przepisów ustawy prawo zamówień publicznych; Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w Warszawie i przekazanie jej sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajdowała uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Z brzmienia zacytowanego wyżej przepisu wynika, że zakres kontroli kasacyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest uznanie skarżącego za naruszenie przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku z w ten sposób, że jako kierownik jednostki tj. Dyrektor B. [...] "B." w G. w 2017 r. udzielił zamówień publicznych wykonawcom, którzy nie zostali wybrani w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych, czym naruszył art. 7 ust. 3 p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że treść zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w zasadzie jest powtórzeniem zarzutów, które strona skarżącą zawarła we wniesionej skardze do Sądu pierwszej instancji. W treści zarzutów skargi kasacyjnej skarżący zarzucił błędną interpretację art. 7 ust 3 oraz art. 4d ust. 1 pkt p.z.p, poprzez zastosowanie do zamówień skarżącego przepisów tej ustawy, co spowodowało uznaniem skarżącego za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z zarzutami skargi kasacyjnej i wskazuje, że nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo. Podmiotowy zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych skarżącego wynikał z faktu pełnienia funkcji osoby kierującej jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych. Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że przepis art. 7 ust. 3 p.z.p. nakładał na zamawiającego obowiązek udzielenia zamówienia publicznego wyłącznie wykonawcy, który został wybrany zgodnie z przepisami tej ustawy, co w przypadku udzielenia zamówień przez skarżącego w realiach niniejszej sprawy nie miało miejsca, bowiem skarżący udzielił zamówień podmiotom, które okazały się być podmiotami prywatnymi. Natomiast wyłączenie stosowania przepisów p.z.p. publicznych określone w art. 4d ust. 1 pkt 8 tej ustawy, powinno być interpretowane ściśle i zgodnie z celami tej regulacji, ponieważ wyłączenie to dotyczy konkretnej grupy zamawiających, które to grupy powinny być skarżącemu znane. Tym bardziej istotne, że skarżący dysponował pisemnym stanowiskiem Urzędu Zamówień Publicznych w zakresie interpretacji wskazanego zagadnienia. Natomiast zlecenie przez skarżącego podwykonawstwa było sprzeczne z art. 4d ust. 1 pkt 8 p.z.p., bowiem podmioty te były podmiotami prywatnymi. W tej sytuacji jak najbardziej słusznie stwierdzono, że udzielając zamówienia tym podmiotom, których to nie ma w grupie podmiotów, wobec których byłaby możliwość zastosowania zwolnienia ze stosowania przepisów p.z.p., naruszono dyscyplinę finansów publicznych. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 89 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przepis przewiduje zatem zasadę prawdy obiektywnej, stanowi on odpowiednik art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) - zwanej dalej "k.p.a." przewidującego obowiązek organów podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także odpowiednik art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.) - zwanej dalej "o.p."., z którego to wynika, że w toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 89 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie jest zatem przepisem normującym dokonywanie przez organy oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Regulacją, w oparciu o którą dokonuje się oceny zebranego materiału dowodowego na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest natomiast art. 45 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przepis ten przewiduje, że członkowie komisji orzekających i Głównej Komisji Orzekającej orzekają w granicach określonych ustawą oraz na mocy przekonania opartego na ocenie dowodów, rozstrzygają samodzielnie nasuwające się zagadnienia prawne i nie są związani rozstrzygnięciami innych organów, z wyjątkiem prawomocnego wyroku sądu. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów (odpowiednik art. 80 k.p.a. i 191 o.p.). Tak więc zakwestionowanie w skardze kasacyjnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych dokonaną przez komisję orzekającą oraz Główną Komisję Orzekającą, wymagało postawienia zarzutu naruszenia art. 45 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów, nie zaś naruszenia art. 89 ust. 1 tej ustawy, przewidującego zasadę prawdy obiektywnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 68/12). Skoro nie podważono skutecznie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności co do umyślnego popełnienia czynu przez skarżącego oraz stwierdzenia, że w stanie faktycznym nie ma podstaw do przyjęcia usprawiedliwionej nieświadomości skarżącego, że udzielenie zamówień podmiotom prywatnym stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, należało uznać, że w sprawie prawidłowo zastosowano prawo materialne art. 22 ust. 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie finansów publicznych, jak i prawidłowo uznano, że nie znajduje w niej zastosowania art. 23 ust. 1 tej ustawy. Reasumując należy stwierdzić, że skarżący pełniąc funkcję związaną z gospodarowaniem środkami publicznymi miał obowiązek osobistego zapoznania się z regulacjami prawnymi dotyczącymi prowadzenia gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych. Tym samym miał obowiązek prawidłowego stosowania tych regulacji, tym bardziej że dysponował pisemnym stanowiskiem Urzędu Zamówień Publicznych w zakresie interpretacji wskazanego zagadnienia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.