I GSK 1698/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 155/22 w sprawie ze skargi M. J. na czynność Wójta Gminy Słupsk w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 155/22 na podstawie art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – zwanej dalej p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność podjętej wobec M. J. czynności Wójta Gminy S. w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oświatowej w 2021 r., unormowanej w przepisie art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 października 20217 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029) – zwanej dalej "u.f.z.o.". W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zasadny okazał się tylko jeden spośród zarzutów skargi, to jest naruszenia przepisu art. 12 ust. 1 u.f.z.o. poprzez nieuwzględnienie przez organ wszystkich wydatków bieżących Gminy S. zaplanowanych w jej budżecie na prowadzenie przedszkola gminnego przez to, że nie zostały wzięte pod uwagę wydatki zaplanowane w rozdziale dotyczącym zadań wymagających specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego ujęte w planie finansowym przedszkola. Pozostałe zarzuty skargi, zwłaszcza odnoszące się do nieuprawnionego zdaniem skarżącej, zmniejszenia planu wydatków na wynagrodzenia pracowników przedszkola Sąd ocenił jako niezasadne. Sąd zaakcentował, że skarżąca nie podważyła faktu, że organ dotujący uwzględnił przy aktualizacji podstawowej kwoty dotacji elementy wymienione w przepisie art. 44 ust. 3 u.f.z.o. według stanu na dzień 30 września 2021 r. Natomiast zagadnienie celowości zmniejszenia planu wydatków na wynagrodzenia pracowników przedszkola nie mieści się, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w zakresie kontroli legalności działania organu dotującego, nawet jeżeli zabieg ten, jak twierdzi skarżąca dokonano jedynie w celu obniżenia kwoty dotacji. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 9 w związku z art. 12 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 44 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji według wydatków zaplanowanych w budżecie gminy na dzień 30 września danego roku budżetowego, zaś późniejsze zmiany w wydatkach zaplanowanych są bez znaczenia, co niweczy – zdaniem skarżącej – cel ustawy w postaci wypłaty dotacji o charakterze rocznym, uwzględniającym wszystkie wydatki bieżące zaplanowane w budżecie gminy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) – zwanej dalej "p.u.s.a." poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania przesunięć w wydatkach zaplanowanych w budżecie gminy, podczas gdy stanowisko to uniemożliwia realizację dyspozycji przepisów art. 9, art. 12 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o. i tym samym dochodzenia organowi prowadzącemu przedszkole publiczne dochodzenia swoich praw w postaci uzyskania dotacji w prawidłowej wysokości, gdy po 30 września danego roku budżetowego nastąpią przesunięcia w budżecie gminy w zakresie wydatków zaplanowanych na przedszkole publiczne. Zarzuty przypisane do drugiej podstawy kasacyjnej odnosiły się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez po pierwsze nielogiczny i wewnętrznie sprzeczny tok rozumowania sądu, polegający na uznaniu, że sąd administracyjny nie jest władny do oceny działań gminy w zakresie zmian w wydatkach zaplanowanych w budżecie gminy, że poszczególne kwoty zostały w budżecie zaplanowane na realizację zadania polegającego na opiece nad dziećmi do lat trzech oraz na wydatek funduszu sołeckiego, a po drugie – błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wyłącznie na podstawie gołosłownych twierdzeń organu. Ostatnia kategoria zarzutów dotyczyła naruszenia art. 141 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 146 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonej czynności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Nie nasuwa zastrzeżeń stanowisko zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym przyjęte w przepisach art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. kryterium kontroli administracji sprawowanej przez sąd administracyjny stanowi zgodność z prawem. Nie mieści się w kompetencji sądu administracyjnego weryfikowanie działalności administracji pod względem ich celowości. W przypadku gospodarowania finansami jednostki samorządu terytorialnego w grę ponadto wchodzi wynikająca z przepisu art. 165 ust. 2 Konstytucji zasada samodzielności, której naruszanie byłoby niedopuszczalne. Nie oznacza to jednak, że operowanie finansami jednostki samorządu terytorialnego może mieć charakter dowolny. Przeciwnie – w myśl przepisu art. 7 Konstytucji – musi się mieścić w granicach i zostać podjęte na podstawie prawa. Sporna w tej sprawie podstawa faktyczna aktualizacji kwoty dotacji wiązała się z kwestionowanym przez skarżącą obniżeniem wysokości wynagrodzeń pracowników przedszkoli. Istotnie, celowość tej redukcji wynagrodzeń może wzbudzać wątpliwości, skoro niezwłocznie po upływie prawnie znaczącego dla ustalenia wysokości dotacji terminu 30 września 2021 r., wynagrodzenia te zostały podwyższone. Może to istotnie świadczyć o instrumentalnym charakterze obniżenia wysokości wynagrodzeń, służącemu jedynie obniżeniu kwoty dotacji. W tym upatruje skarżąca pokrzywdzenia w przysługującym jej prawie do uzyskania zgodnie z prawem obliczonej dotacji. Skoro jednak uprawnienie do kształtowania wynagrodzeń pracowników przedszkoli podlega ochronie wspomnianej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, nie ma podstaw do ingerowania w przyjęte przez gminę w tym zakresie wartości. Modyfikacje te jednak nie pozostają bez wpływu na kwotę dotacji i uwaga ta dotyczy zarówno obniżenia, jak i podwyższenia wynagrodzeń. Przepis art. 44 ust. 1 u.f.z.o. ma bowiem charakter imperatywny; ustanawia on bowiem obowiązek dokonania aktualizacji kwoty dotacji w trzech sytuacjach. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z trzecim z nich, obejmującym szczególnie uzasadnione przypadki. Ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem niedookreślonym, wymagającym analizy w kontekście okolicznościach konkretnej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt. II OSK 139/09, LEX nr 597243). Za szczególnie uzasadniony przypadek uznać należy sytuację istotnych zmian w gospodarce budżetowej gminy, która wywierać może wpływ na wysokość dotacji, obliczanej zgodnie z przepisami prawa. W tej sprawie organ gminy zasadnie przyjął, że zmniejszenie wynagrodzeń dla pracowników przedszkoli powoduje obniżenie wydatków bieżących w rozumieniu przepisu art. 12 ust. 1 u.f.z.o. i trafnie uznał, że przesłanka aktualizacji kwoty dotacji uregulowana w przepisie art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o. została spełniona. Determinująca wysokość dotacji modyfikacja wynagrodzenia nie może mieć jednak jednostronnego charakteru, to znaczy że na tę wartość wpływa nie tyko jego zmniejszenie, ale i zwiększenie. A zatem stwierdzić należy, że w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku mieści się zarówno obniżenie, jak i podwyższenie wynagrodzeń pracowników przedszkoli stanowiących wydatki budżetowe gminy. Innymi słowy, wynikający z przepisu art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.z.o, obowiązek aktualizacji kwoty dotacji dotyczy obu tych sytuacji. Wobec tego, jeżeli w gminie doszło do aktualizacji kwoty dotacji ze względu na obniżenie wynagrodzenia pracowników przedszkoli, a następnie wynagrodzenia te zostały podwyższone, obowiązkiem organu jest dokonanie ponownej aktualizacji kwoty dotacji. W tym aspekcie stanowisko Sądu pierwszej instancji wymagało pewnej korekty i uzupełnienia. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, dlatego że twierdzenie o błędnej wykładni przepisów art. 9, art. 12 ust. 1 ani art. 17 ust. 1 i 3 u.f.z.o. koncentruje się wokół kategorii wydatku bieżącego, który – jak postuluje skarżąca – został przez organ wadliwie określony na skutek nieuprawnionego obniżenia pracowników przedszkoli. Stanowisko to jednak – jak już wyjaśniono – nie jest prawidłowe. Sąd pojęcie wydatku bieżącego zinterpretował prawidłowo, choć nie uwzględnił wszystkich, istotnych z perspektywy skarżącej, aspektów modyfikacji tych wydatków. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zwrócić uwagę, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdowały zastosowania w tej sprawie. Podniesienie zatem opartych na tych przepisach zarzutów traktować należy a limine jako niezasadne. Z kolei przepisy art. 141 § 1 i 2 p.p.s.a. normują inicjatywę oraz termin ubiegania się przez stronę o sporządzenie uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego oraz termin jego sporządzenia. O ich naruszeniu nie może być mowy, skarżąca zresztą nie podnosiła zarzutu nieterminowości przygotowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Trafność rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji świadczy także o tym, że nie doszło do naruszenia przepisów 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 146 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Wiążąca organ – w myśl przepisu art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia NSA musi być uwzględniona przy podejmowaniu dalszych czynności wobec skarżącej. Wykonując zaskarżony wyrok organ uwzględni stanowisko zaprezentowane w niniejszych motywach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.