I GSK 170/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz "H." Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2002/19 w sprawie ze skargi "H." Sp. z o.o. w P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 sierpnia 2019 r. nr 993400/81/255/2018-WNK; UNP 2019-00561721 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2002/19, w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14 sierpnia 2019 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie ZUS z 10 czerwca 2019 r., a także zasądził koszty postępowania sądowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 28 sierpnia 2018 r., doręczonym 29 sierpnia 2018 r., II Oddział ZUS w Poznaniu zawiadomił skarżącą spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli. Pismem z 4 września 2018 r. ZUS wezwał stronę do przedłożenia poleceń wyjazdów służbowych za lata 2015-2017 dot. wskazanych osób oraz faktur VAT dotyczących noclegów wymienionych osób za lata 2015-2017. Na dostarczenie tych dokumentów wyznaczono termin do 5 września 2018 r. Spółka zwróciła się z wnioskiem o przerwanie czynności kontrolnych od 5 września 2018 r. do 14 września 2018 r. w związku z koniecznością przygotowania dokumentów. Czynności kontrolne zostały przerwane zgodnie z przedłożonym wnioskiem od 5 września 2018 r. do 14 września 2018 r. Następnie, 14 września 2018 r. przekazano inspektorowi kontroli ZUS upoważnienie do reprezentowania skarżącej udzielone adwokatowi K.G. Pismem z 18 września 2018 r. ZUS wezwał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia ww. dokumentów w terminie do 19 września 2018 r. Pismem z 19 września 2018 r. spółka wniosła sprzeciw na prowadzone czynności, wskutek czego inspektor kontroli ZUS wstrzymał czynności kontrolne do dnia doręczenia postanowienia o sposobie rozpatrzenia sprzeciwu. Postanowieniem z 21 września 2018 r. Dyrektor II Oddziału ZUS w Poznaniu postanowił kontynuować czynności kontrolne. Pismem z 4 października 2018 r. spółka wniosła zażalenie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który postanowieniem z 22 października 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora II Oddziału ZUS w Poznaniu. Skarżąca złożyła pismo z 26 listopada 2018 r. zatytułowane "wniosek o wyłączenie pracowników wraz ze sprzeciwem od czynności kontrolnych, dokonanych przez inspektorów kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 21 listopada 2018 r., z zawiadomieniem o wniesieniu sprzeciwu". Decyzją z 30 listopada 2018 r. Dyrektor II Oddziału ZUS w Poznaniu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Po rozpatrzeniu odwołania spółki Prezes ZUS decyzją z 17 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora II Oddziału ZUS w Poznaniu z 30 listopada 2018 r. Decyzją z 23 kwietnia 2019 r. Prezes ZUS stwierdził nieważność decyzji Dyrektora II Oddziału ZUS w Poznaniu z 30 listopada 2018 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji własnej z 17 stycznia 2019 r. Prezes ZUS stwierdził, że pismo skarżącej z 26 listopada 2018 r. powinno być załatwione w formie postanowienia. Pismo to dotyczyło naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.; dalej: p.p.) w zakresie wykonywania czynności kontrolnych z 21 listopada 2018 r., polegających na przesłuchaniu Z. K., a tym samym II Oddział ZUS w Poznaniu zobowiązany był je załatwić i rozpatrzyć w formie postanowienia. Wskutek decyzji Prezes ZUS z 23 kwietnia 2019 r. Dyrektor II Oddziału ZUS rozpoznał ponownie pismo skarżącej z 26 listopada 2018 r. poprzez wydanie w dniu 10 czerwca 2018 r. postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Po rozpatrzeniu zażalenia strony, Prezes ZUS postanowieniem z 14 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie z 10 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu Prezes ZUS stwierdził, że nie dopatrzył się zarzucanego przez spółkę naruszenia prawa, a czynność przesłuchania Z. K., której dotyczy sprzeciw z 26 listopada 2018 r., była wykonywania na podstawie i w granicach prawa. Sporządzony z tej czynności protokół przesłuchania uwzględniał wszystkie wypowiedzi, w trakcie odczytywania protokołu następowało jego uzupełnienie o treści wskazywane przez osobę upoważnioną do reprezentowania spółki. Organ przytoczył treść art. 87 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, ze. zm.; dalej: u.s.u.s.) i zwrócił uwagę, że pomimo wielokrotnych pisemnych wezwań kierowanych do spółki do przedłożenia żądanych dokumentów, strona uchylała się od tego obowiązku. Z uwagi na fakt, że zachodziła konieczność wyjaśnienia przedłożonych niekompletnych dokumentów przez stronę, inspektor kontroli Zakładu był zobowiązany na podstawie ww. przepisów do przesłuchania Z. K.. Ocena, czy zostały niewyjaśnione okoliczności mające znaczenie dla postępowania kontrolnego, należy do inspektora kontroli Zakładu, zatem ocena, jakie czynności powinien wykonać inspektor kontroli Zakładu, nie należy do płatnika składek. Płatnik składek lub osoba upoważniona do reprezentowania płatnika składek na podstawie art. 50 ust. 1 p.p. mają prawo brać udział w wykonywaniu czynności kontrolnych. Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s., inspektor kontroli Zakładu ma prawo w trakcie przeprowadzania kontroli przesłuchiwać płatnika składek, zaś na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, płatnik składek jest zobowiązany udzielać wyjaśnień kontrolującemu. W związku z tym przesłuchanie płatnika składek było zgodne z prawem. Zdaniem Prezesa ZUS inspektor kontroli Zakładu miał też prawo na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.s.u.s., żądać przedłożenia dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem. Dokumenty związane z zakresem kontroli, które zostaną wydane przez płatnika składek, stanowić będą podstawę do dokonywania ustaleń opisanych w protokole kontroli. W związku z tym żądanie potwierdzenia za zgodność z oryginałem kopii dokumentów związanych z zakresem kontroli ma na celu ich uwierzytelnienie. Dalej Prezes ZUS stwierdził, że działania inspektorów kontroli Zakładu były działaniami zgodnymi z prawem, dlatego nie istnieją podstawy do ich wyłączenia. W sprawie nie zostały również przedstawione okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na bezstronność w postępowaniu inspektora kontroli Zakładu, zatem brak jest podstaw do uchylenia postanowienia Dyrektora II Oddziału ZUS w Poznaniu, odstąpienia od wykonywania czynności kontrolnych oraz stwierdzenia nieważności postanowienia. Brak jest również podstaw faktycznych do wyłączenia Dyrektora II Oddziału ZUS w Poznaniu. W ocenie organu odwoławczego nie doszło również do przekroczenia czasu trwania kontroli. Postanowienie z 10 czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych jest konsekwencją wydanej przez Prezesa ZUS decyzji z 23 kwietnia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z 30 listopada 2019 r. Skutkowało to po stronie II Oddziału ZUS w Poznaniu obowiązkiem załatwienia sprzeciwu z 26 listopada 2018 r. w formie postanowienia. W związku z tym zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie prawa. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi zaś na toczące się postępowania przed WSA w Warszawie, w związku ze złożonym skargami, czynności kontrolne nie są wykonywane. II Oddział ZUS w Poznaniu pismem z 2 stycznia 2019 r. poinformował spółkę, że w związku z wnioskiem, zawartym w skardze z 26 listopada 2018 r. do WSA w Warszawie, wykonywanie czynności kontrolnych wyznaczonych na 3 stycznia 2019 r. zostało anulowane oraz że wyznaczenie nowego terminu kontroli zostanie wskazane w odrębnym piśmie. Oznacza to, że w związku z wnioskiem skarżącej czynności kontrolne nie były wykonywane od 28 listopada 2018 r. Do tego dnia czynności kontrolne były wykonywane przez 12 dni roboczych, natomiast w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli płatnika składek wskazanych zostało 18 dni roboczych, czyli czas trwania kontroli nie został przekroczony. Prezes ZUS uznał za nieuzasadniony zarzut wydania postanowienia po upływie terminu 3 dni. W sprawie zachowany został termin 3 dni do załatwienia sprzeciwu z 26 listopada 2018 r. Dyrektor II Oddział ZUS w Poznaniu wydał w terminie 3 dni decyzję z 30 listopada 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Z kolei w terminie 3 dni licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji Prezes ZUS z 23 kwietnia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z 30 listopada 2018 r., Dyrektor II Oddział ZUS w Poznaniu wydał postanowienie z 10 czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zdaniem organu art. 59 ust. 8 p.p. znajdowałby zastosowane, gdyby w terminie 3 dni roboczych wniesiony sprzeciw w ogóle nie został rozpatrzony. Tymczasem w niniejszej sprawie sprzeciw został rozpatrzony w terminie 3 dni roboczych. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 10 czerwca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem art. 59 ust. 7 i 8 p.p., które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania. Sąd wskazał, że określony w art. 59 ust. 7 p.p. termin do rozpatrzenia sprzeciwu ma charakter materialnoprawny i jego upływ powoduje utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nieprawidłowa jest dokonana przez organy wykładnia art. 59 ust. 7 p.p. zgodnie z którą w przypadku stwierdzenia nieważności pierwotnego rozstrzygnięcia organu kontroli, wydanego na skutek wniesienia sprzeciwu, otwiera się organowi kontroli ponownie trzydniowy termin do rozpatrzenia sprzeciwu, który miałby być liczony od daty uprawomocnienia się decyzji o stwierdzeniu nieważności. Analizowany przepis jednoznacznie określa, jako początek biegu terminu do rozpatrzenia przez organ sprzeciwu, datę otrzymania przez organ kontroli sprzeciwu, a regulacja zawarta w art. 59 ust. 8 p.p. traktuje brak wydania rozstrzygnięcia w tym terminie jako równoznaczne z odstąpieniem od czynności kontrolnych. Art. 59 ust. 7 i 8 p.p. mają bowiem zapewnić kontrolowanemu przedsiębiorcy szybkie rozpoznanie wniesionego sprzeciwu. Konsekwencją materialnoprawnego charakteru terminu z art. 59 ust. 7 p.p. jest niemożność zniweczenia skutków jego upływu przez jakiekolwiek czynności procesowe, w tym również na skutek orzeczeń wydawanych przez organy wyższego stopnia w postępowaniach, w których kontrolowane jest rozstrzygnięcie organu kontroli w przedmiocie sprzeciwu. Na taką interpretację charakteru terminu z art. 59 ust. 7 p.p. wskazuje również treść art. 59 ust. 9 tej ustawy, który określając zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ drugiej instancji w wyniku rozpoznania zażalenia przedsiębiorcy na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, nie przewiduje możliwości przekazania sprawy organowi kontroli do ponownego rozpoznania – organ odwoławczy może tylko utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie albo uchylić je i odstąpić od czynności kontrolnych. W rozpoznawanej sprawie sprzeciw wpłynął do organu kontroli 28 listopada 2018 r., a postanowienie o kontynowaniu czynności kontrolnych organ kontroli wydał 10 czerwca 2019 r. Rozpatrując sprzeciw po upływie wynikającego z art. 59 ust. 7 p.p. trzydniowego terminu, organ kontroli działał z naruszeniem art. 59 ust. 7 i ust. 8 p.p. Ponieważ organ kontroli nie rozpoznał sprzeciwu w terminie 3 dni od jego wniesienia, jest to równoznaczne z wydaniem postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Tym samym sprzeczne z prawem jest postanowienie Prezesa ZUS utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożył zarówno Prezes ZUS, jak i skarżąca spółka. W skardze kasacyjnej organu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 59 ust. 7 i ust. 8 p.p. poprzez nieuzasadnione uznanie, że organ kontroli przekroczył termin 3 dni roboczych na rozpatrzenie sprzeciwu, w sytuacji gdy po stwierdzeniu nieważności decyzji Prezesa ZUS z 17 stycznia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Ii Oddziału ZUS z 30 listopada 2018 r., sprzeciw powinien zostać rozpatrzony do nowa, co w szczególności oznacza, że termin na rozpatrzenie sprzeciwu zaczął biec na nowo od chwili uprawomocnienia się decyzji z 23 kwietnia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. Z art. 59 ust. 16 p.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że do postępowań, o których mowa w art. 59 ust. 7 p.p. w zakresie nieuregulowanym nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy wynika to wprost z niezastosowanego przepisu, a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 p.p. poprzez uznanie, że organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji wydanej po wniesieniu sprzeciwu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. H. Sp. z o.o. w P. w skardze kasacyjnej wniosła o zmianę wyroku z 20 września 2020 r. poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Prezesa ZUS z 14 sierpnia 2019 r. i poprzedzającego je postanowienia z 10 czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 59 ust. 7 i 8 p.p. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia z 10 czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, podczas gdy należało stwierdzić jego nieważność ze względu na wydanie postanowienia bez podstawy prawnej; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 9 i 10 p.p. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia z 10 czerwca 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, podczas gdy należało stwierdzić jego nieważność ze względu na wydanie postanowienia bez podstawy prawnej; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podała argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Postawione w skargach kasacyjnych zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej złożonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazać należy, że w pierwszym zarzucie kasacyjnym Prezes Zakładu wskazał, że doszło do naruszenia powołanych w zarzucie przepisów, gdyż termin na rozpatrzenie sprzeciwu zaczął biec na nowo od chwili uprawomocnienia się decyzji z dnia 23 kwietnia 2019 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie NSA, zarzut ten nie jest usprawiedliwiony, zauważyć bowiem trzeba, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo Przedsiębiorców przewiduje, iż organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 1); kontynuowaniu czynności kontrolnych (pkt 2). Z przepisu tego wynika zatem, że organ kontroli, rozpatrując sprzeciw, może wydać dwa rozstrzygnięcia: postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie może zatem rozpoznać sprzeciwu w rozumieniu omawianych przepisów poprzez odmowę wszczęcia postępowania. Takie rozstrzygniecie organu nie rozpoznaje sprzeciwu. Zresztą sam Prezes zdał sobie z tego sprawę, stwierdzając nieważność wydanych decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie złożonego sprzeciwu. Już zatem z tego powodu można stwierdzić, że trzydniowy termin do rozpoznania sprzeciwu upłynął i w takiej sytuacji znajduje zastosowanie przepis art. 59 ust. 8 ww. ustawy, który stanowi, że nierozpatrzenie sprzeciwu w terminie, o którym mowa w ust. 7, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Brak było zatem podstaw prawnych do wydania postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Należy również zauważyć inny argument, który przemawia za stanowiskiem Sądu I instancji – eliminacji z obrotu prawnego wydanych przez organy postanowień. Otóż, stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku ze złożonym sprzeciwem wywiera skutki ex tunc, a wiec od samego początku. Eliminując wskazane decyzje poprzez stwierdzenie ich nieważności, organ nadzoru uchylił tym samym wszelkie skutki, jakie te decyzje w obrocie prawnym wywarły. Trzeba przyjąć w tych okolicznościach, że nie doszło do odmowy wszczęcia postępowania, decyzje w tym przedmiocie w ogóle nie zostały wydane. Nie można w tej sytuacji mówić o jakimkolwiek załatwieniu sprzeciwu w terminie trzech dni. Tym samym postawiony zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony. W drugim zarzucie Prezes Zakładu wskazał na naruszenie przepisów poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji wydanej po wniesieniu sprzeciwu. Organ uważa, że mógł to uczynić, gdyż zgodnie z art. 59 ust. 16 ustawy do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć w zakresie tego zarzutu należy, że Sąd I instancji, motywując zapadłe rozstrzygniecie, nie stwierdził, jak wskazuje Prezes, że organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji wydanej po wniesieniu sprzeciwu, tylko skonstatował, że nieprawidłowa jest wykładnia art. 59 ust. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców, z której wynika, że w przypadku stwierdzenia nieważności pierwotnego rozstrzygnięcia organu kontroli wydanego na skutek wniesienia sprzeciwu, otwiera się organowi kontroli ponownie trzydniowy termin do rozpoznania tego sprzeciwu. Tym samym także i ten zarzut kasacyjny Prezesa należało uznać za nieusprawiedliwiony. W świetle przedstawionej argumentacji stwierdzić należy, że skarga kasacyjna Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest niezasadna i podlega oddaleniu. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej spółki, stwierdzić należy, że w zarzutach tych spółka wskazuje na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 i 8 oraz ust. 9 i ust. 10 ww. ustawy, poprzez uchylenie postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych oraz postanowienia o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia, zamiast stwierdzenia ich nieważności, ze względu na wydanie tych postanowień bez podstawy prawnej. W ocenie NSA z zarzutami tymi zgodzić się nie można. Wydanie decyzji czy postanowienia bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi w następujących sytuacjach: gdy w przepisach prawa brak podstawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia, gdy doszło do wydania decyzji w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego, gdy konkretyzacja uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub powinna nastąpić na podstawie innych czynności, np. aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W zakres indywidualnego aktu administracyjnego wydanego bez podstawy prawnej nie wchodzi przypadek błędnego rozstrzygnięcia, np. wydania postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych zamiast postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, albo uznania, że w związku z nierozpatrzeniem sprzeciwu w terminie trzech dni od dnia otrzymania tego sprzeciwu, taki stan jest równoznaczny z w skutkach z wydaniem przez organ właściwy postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Co najwyżej, w takiej sytuacji, można mówić o rażącym naruszeniu prawa w związku z wydaniem postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych w przypadku ewidentnego uchybienia terminu dotyczącego rozpoznania sprzeciwu w terminie trzech dni roboczych. Potwierdzeniem takiej wykładni jest pogląd wyrażony w komentarzu do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – pozostałe przypadki istotnego naruszenia podstawy prawnej winny być raczej kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, może to dotyczyć np. działania organu odwoławczego mimo braku skutecznego wniesienia odwołania – por. wyrok WSA w Szczecinie z 4.10.2018 r., II SA/Sz 703/18, LEX nr 2568249: "Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. z ochrony trwałości" (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156). Jednak w zaistniałych okolicznościach sprawy należy przychylić się do poglądu – niekwalifikowanego naruszenia prawa, jak to przyjął Sąd I instancji, gdyż w sprawie były wydane decyzje o odmowie wszczęcia postępowania i nie było to proste wydanie indywidualnego aktu administracyjnego z uchybieniem terminu, a także nie doszło do weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia korzystającego z ochrony trwałości z art. 16 § 1 k.p.a., o jakim była mowa w przywołanym komentarzu i w powołanym wyżej wyroku WSA. Końcowo podkreślić należy, że wydanie postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych znajduje w systemie prawa podstawę prawną do takiego działania. Stanowi ją przepis art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. Nie można zatem było się zgodzić, że w okolicznościach faktycznych sprawy doszło do wydania wskazanych postanowień bez podstawy prawnej. W świetle przedstawionej argumentacji także zarzuty kasacyjne spółki należało uznać za nieusprawiedliwione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a.