I GSK 1710/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 233/19 w sprawie ze skargi W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 233/19 oddalił skargę W. w W. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ) z dnia 15 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji celowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez naruszenie przepisów postępowania, którego skutkiem stało się oddalenie skargi, polegające na błędnym uznaniu, że organ zebrał i ocenił w sposób prawidłowy materiał dowodowy, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego nie wynika, aby dotacja była przez skarżącego wydatkowana niezgodnie z jej przeznaczeniem; 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez naruszenie przepisów postępowania, którego skutkiem stało się oddalenie skargi, polegające na błędnym uznaniu, że organ prawidłowo zidentyfikował cel szkolenia zaproponowanego przez W. w umowie dotacyjnej jako przygotowanie "nowych" osób do wykonywania czynności ratownika w. bezpośrednio po ukończeniu kursu, podczas gdy z umowy dotacyjnej i programu szkolenia wynika, że jego celem było nabycie przez kursantów dodatkowych umiejętności przydatnych w ratownictwie w.; 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. – poprzez naruszenie przepisów postępowania, którego skutkiem stało się oddalenie skargi, polegające na pominięciu, że organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej poprzez zakwestionowanie należytego wykonywania umowy dotacyjnej, którą zaakceptował i przyjmował cząstkowe sprawozdania; 4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 4, 2 pkt 5 i 4 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 656 ze zm.; dalej: u.b.o.w.) - poprzez naruszenie prawa materialnego, którego skutkiem stało się oddalenie skargi, polegające na błędnym uznaniu, że W. jest podmiotem uprawnionym do prowadzenia wyłącznie szkoleń, o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym do art. 15 ust. 4 u.b.o.w.; 5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: u.f.p.) - poprzez naruszenie prawa materialnego, którego skutkiem stało się oddalenie skargi, polegające na niezasadnym uznaniu zastosowania przez organ art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. za słuszne, mimo że dotacja pobrana przez skarżącego nie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie jej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ocenie merytorycznej nie poddawał się zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w pkt 1 z uwagi na brak jego wymaganego uzasadnienia. Zaznaczenia wymaga, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należało, że skarżący kasacyjnie nie określił na czym naruszenie polegało oraz nie wykazał, aby zarzucane naruszenia przepisów k.p.a. miały wpływ na wynik sprawy w znaczeniu w jakim przedstawiono to powyżej. Istota sporu w sprawie dotyczy oceny czy skarżący kasacyjnie w ramach wykorzystania dotacji w zakresie organizowania i prowadzenia szkoleń działał zgodnie z zawartą [...] maja 2012 r. umową dotacyjną oraz przepisami powszechnie obowiązującymi oraz – w związku z tym ustaleniem – czy doszło do niezgodnego z celem wykorzystania otrzymanej przez beneficjenta dotacji. Dotyczą tego zarzuty zawarte w pkt 2, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Są one nieusprawiedliwione. Zaznaczenia wymaga, że poza sporem pozostaje ustalenie, że W. jako beneficjent dotacji dokonał przeszkolenia [...] osób niepełnoletnich (v. s. 5 skargi kasacyjnej) oraz zorganizował szkolenia dodatkowe, specjalistyczne z zakresu ratownictwa w., które prowadzić miały do nabycia przez ich uczestników innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie w. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że WSA błędnie uznał, że skarżący był uprawniony wyłącznie do prowadzenia szkoleń wskazanych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 czerwca 2012 r. w sprawie szkoleń w ratownictwie wodnym (Dz.U poz. 747), wydanym na podstawie art. 15 ust. 4 u.b.o.w. Wskazuje jednocześnie, że taki wniosek wynikałby z literalnej wykładni regulacji, z którą się jednak nie zgadza. Podnosi przy tym, że – ze względu na interes publiczny – prawidłowe jest zastosowanie wykładni celowościowej regulacji zawartych w u.b.o.w., co oznaczałoby, że "rozporządzenie wydawane na podstawie art. 15 ust. 4 dotyczy tylko jednego ze szkoleń, które mogą być prowadzone przez podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa w. Chodzi tutaj o kurs podstawowy (...). Szkolenia specjalistyczne mogą być natomiast organizowane w zależności od innych potrzeb, głównie od stanu bezpieczeństwa na obszarach wodnych, czy też w związku z wystąpieniem lub zagrożeniem wystąpienia klęski żywiołowej. (...) takie kursy powinny być dotowane, tak jak to miało miejsce w niniejszym przypadku" (s. 7 skargi kasacyjnej). Odnosząc się do powyższego należy wstępnie zauważyć, że zawarta pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych a W. umowa o wsparcie zadania publicznego dotyczyła w spornym zakresie "organizowania i prowadzenia szkoleń ratowników w.", co wynika z określenia zawartego w tejże. Już samo to określenie wskazywało na rodzaj dofinansowanych szkoleń, które miały być organizowane i przeprowadzane przez beneficjenta. Zaznaczenia także wymaga, że beneficjent dotacji zobowiązał się do stosowania i przestrzegania właściwych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności ustawy o finansach publicznych, u.b.o.w. oraz ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (§ 17 umowy o wsparcie). To oznacza, że skarżący kasacyjnie w omawianym zakresie miał organizować i prowadzić szkolenia ratowników w. (a nie inne szkolenia) zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie regulacjami prawnymi. W wyznaczonym okresie realizacji umowy ([...] maja – [...] grudnia 2012) w życie weszło rozporządzenie w sprawie szkoleń w ratownictwie w. (z dniem 3 lipca 2012 r.). Oznacza to, że począwszy od 3 lipca 2012 r. W. powinien był w ramach wykorzystania udzielonej dotacji organizować i prowadzić szkolenia ratowników w. zgodnie z art. 15 ust. 1 u.b.o.w. oraz rozporządzeniem w sprawie szkoleń w ratownictwie w. Zaznaczenia wymaga, że NSA nie analizuje ewentualnych kwestii organizowania i prowadzenia szkoleń w okresie od [...] maja do [...] lipca 2012 r., gdyż nie była ona podnoszona w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.b.o.w. podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa w. mogą organizować i prowadzić szkolenia ratowników w. i instruktorów w zakresie ratownictwa w. oraz psów ratowniczych wraz z ich przewodnikami. Sformułowanie przepisu wyraźnie wskazuje jakiego rodzaju szkolenia mogą być organizowane i prowadzone przez podmioty ratownictwa w.; specyfikacja szkoleń ma charakter zamknięty. W rozporządzeniu w sprawie szkoleń w ratownictwie w. (wydanym na mocy delegacji z art. 15 ust. 4 u.b.o.w.) określono ramowy program szkolenia ratowników w. (załącznik nr 1), zakres wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych niezbędnych do uzyskania uprawnień w zakresie ratownictwa w., wzory dokumentów potwierdzających posiadanie uprawnień, kwalifikacje kadry dydaktycznej prowadzącej szkolenia oraz sposób przeprowadzania egzaminu zostały określone. Istotne jest, że art. 2 pkt 5 u.b.o.w. definiuje ratownika w. jako osobę posiadającą wiedzę i umiejętności z zakresu ratownictwa i technik p. oraz inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie w. i spełniającą wymagania określone w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (w tym m.in. posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych oraz ważnego zaświadczenia o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy), zatrudnioną lub pełniącą służbę w podmiocie uprawnionym do wykonywania ratownictwa w. lub będącą członkiem tego podmiotu. Rację należy przyznać organowi, który w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że nie można poszukiwać podstawy prawnej do organizowania innych niż wskazane w art. 15 ust. 1 u.b.o.w. szkoleń w przywołanej definicji ratownika w. – w zakresie w jakim odwołuje się ona do "innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie w.". Kwalifikacje te z jednej strony bowiem określone są w rozporządzeniu w sprawie szkoleń w ratownictwie w. i obejmują, oprócz wiedzy i umiejętności z zakresu ratownictwa i technik p., także takie kwestie jak np. poczucie odpowiedzialności za jakość udzielonej pomocy. Z drugiej strony mogą dotyczyć innych specjalistycznych kwestii związanych z działaniami ratowniczymi (art. 13 u.b.o.w.). Mając powyższe na względzie uznać należało, tak jak uczynił to Sąd I instancji, że zorganizowane i przeprowadzone szkoleń osób niepełnoletnich, jako że nie mogły one po szkoleniu uzyskać tytułu ratownika w., a także osób które już posiadały taki tytuł nie mogło być uznane za realizację dotowanych zadań w zakresie organizowania i prowadzenia szkoleń ratowników w. (osób, które miały uzyskać tytuł ratownika w.). Tym bardziej, że sam skarżący kasacyjnie w ofercie realizacji zadania wskazał, że szkolenia adresowane będą do osób "które noszą się z zamiarem, po ukończeniu szkolenia, podjęcia pracy stałej lub sezonowej jako ratownik w.". Stan taki oznacza, że przedstawiona do rozliczenia kwota dotacji z tytułu organizowania i przeprowadzenia szkoleń została wykorzystana niezgodnie z jej przeznaczeniem, tj. celem którym miał zostać osiągnięty. Nieusprawiedliwiony jest zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 8 k.p.a. podnosząc, że dotujący organ zaakceptował ofertę, umowę oraz programy szkoleń oraz przyjmował sprawozdania, podczas gdy w dniu zaakceptowania oferty znał ostateczną treść rozporządzenia, a zatem i ostateczny zakres ratowników w. Podkreślił także, że naruszenie zasady zaufania przejawia się także w przerzuceniu całego ciężaru związanego z dostosowaniem się do zmienionych przepisów na beneficjenta dotacji (s. 10-11 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że brak jest podstaw aby uznać, że przedkładane przez beneficjenta sprawozdania wskazywały na realizację innych szkoleń niż przewidziane w obowiązujących regulacjach, organ stwierdził bowiem ten fakt dopiero w wyniku przeprowadzonej kontroli beneficjenta. Ponadto stawiany zarzut jest częściowo nieskuteczny, co wynika z braku zakwestionowania ustalenia Sądu I instancji, że "W. miało pełną wiedzę na temat stanu prac legislacyjnych nad projektem rozporządzenia w sprawie szkoleń w ratownictwie w. oraz odnośnie kształtu projektowanych przepisów. W. brało udział w tych pracach, na każdym ich etapie i zostało powiadomione o wejściu w życie przedmiotowego rozporządzenia" (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).