I GSK 1784/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 111/22 w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesianie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. N. na rzecz Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA) wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 111/22 oddalił skargę I. N. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej: Dyrektor ARiMR) z 1 grudnia 2021 r. nr 9013-2021-002741 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesianie. Skarżąca od ww. wyroku WSA, na podstawie art. 173 i art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), wniosła skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzuciła WSA naruszenie norm postępowania sądowo-administracyjnego: 1. niezastosowaniu środka, o którym mowa wart. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa, na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ: - art. 77 ust. 1 w zw. z art. 75 i art. 80 kpa, poprzez dokonanie przez organ administracji ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy. Organ niezgodnie z bezspornymi faktami przyjął, że dokonanie przez organ administracji ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy. Organ niezgodnie z bezspornymi faktami przyjął, że wniosek skarżącej o przyznanie jej corocznej premii na zalesienie PROW 2007-2013, stanowiącej płatność kontynuacyjną w związku z realizacją przez nią zobowiązania zalesieniowego podjętego na podstawie obowiązującej, nigdy nie kwestionowanej przez organy, decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w Kielcach nr 0238-2010-012914 z 9 czerwca 2010 r. wraz z pozostałymi wnioskami skarżącej o przyznanie tej samej płatności do innych działek objętych zobowiązaniami zalesieniowymi na podst. osobnych decyzji w analogicznym zakresie (łącznie 8 wniosków na łączna powierzchnie 93,34 ha), naruszać miał jakoby obowiązujący ustawowy limit powierzchni, jaka może być objęta płatnością na zalesienie dla jednego rolnika, określony w art. 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Ustalenie to jest niezgodne z rzeczywistością albowiem limit ten, zgodnie z ww. normą prawa materialnego wynosi 100 ha. Organ naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego także w ten, mający daleko idące znaczenie dla wyniku sprawy sposób, że bezpodstawnie uznał, iż do wyliczenia ww. limitu powierzchni na jednego rolnika wliczyć należy – oprócz bezspornie nie przekraczających łącznie dopuszczalnej powierzchni 100 ha wniosków skarżącej – także wnioski o wypłatę premii na zalesienie złożone w 2020 r. przez trzy spółki jawne, których skarżąca była w 2020 r. współzałożycielem. Ani organ, ani nadzorujący jego działalność WSA nie dostrzegł, czy też nie przypisał właściwego znaczenia prawnego, obiektywnemu faktowi – udokumentowanemu w sposób przewidziany w art. 76 kpa, że skarżąca od wielu lat nie była już wspólnikiem ww. spółek a tym samym nie miała ani wpływu na ich aktywność ani nie mogła czerpać korzyści z dotacji publicznych przez nie uzyskiwanych; 2. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ppsa – na skutek braku dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA naruszenia przez organ norm prawa materialnego - m.in. przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz Kodeksu Spółek Handlowych poprzez nieuwzględnienie przewidzianych na ich mocy skutków prawnych istniejących w sprawie okoliczności, a także art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez ich nieprawidłową wykładnię. Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty, skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także stosowane orzeczenie o kosztach podstępowania przed NSA, w tym o kosztach zastępstwa procesowego wg przepisanych norm i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Dyrektor ARiMR nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 193 zd. 2 ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej skarżącej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Stosowanie do art. 176 § 1 pkt 2 ppsa, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno konkretnie określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Zatem w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem odwoławczym, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17; dostępny na; orzeczenia.nsa.gov.pl). Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Skarżąca sformułowała zarzuty wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, tj. w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten powiązała z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i z przepisami art. 77 ust. 1 w zw. z art. 75 i art. 80 kpa. Podnosząc niewłaściwą kontrolę WSA, która polegała na przyjęciu do jej rozpoznania nieprawidłowego ustalonego stanu faktycznego sprawy. Bowiem według skarżącej błędnie przyjęto, że wniosek o przyznanie jej corocznej premii na zalesienie PROW 2007-2013, zobowiązania zalesieniowego podjętego na podstawie obowiązującej, niekwestionowanej przez organy, decyzji Kierownika BP ARIMR w Kielcach z 9 czerwca 2010 r. (razem 8 wniosków na łączną powierzchnie 93,34 ha), naruszać miał jakoby obowiązujący ustawowy limit powierzchni, jaka może być objęta płatnością na zalesienie dla jednego rolnika, określony w art. 7 rozporządzenia w sprawie zalesienia. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, po pierwsze przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie obowiązują zmodyfikowane zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Bowiem jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a czego skarżąca nie dostrzega, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79a oraz art. 81 kpa nie stosuje się. Stosownie do art. 21 ust. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe przepisy ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 kpa, a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. w art. 77 kpa. Z tego powodu prawidłowo skonstruowany zarzut powinien wskazywać na naruszenie art. 21 ustawy o wspieraniu w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz nie z art. 77 kpa, którego w takich sprawach jak rozpoznawana nie stosuje się. Ustosunkowując się zaś do samych ustaleń faktycznych sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się, że zostały one ustalone w sposób błędny i dlaczego prawidłowo przyjęto WSA w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, na jakiej podstawie uznano, że małżeństwo N., posiadające ustawową wspólność małżeńską, utworzyło 17 czerwca 2010 r. trzy spółki jawne, w których byli jedynymi wspólnikami. Spółki te miały tą samą siedzibę, którym było miejsce zamieszkania I. i P. N. Spółki nie prowadziły jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem płatności zalesieniowych i transferowaniem ich do majątku małżeństwa N. Wskazano, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności zalesieniowych ponad limit na jednego rolnika, który wynosił 20 ha (§ 7 rozporządzenia zalesieniowego). Skarżąca wykorzystała – jaka osoba fizyczna – limit, składając wniosek zalesieniowy w 2009 r. Natomiast aby otrzymać wyższe płatności, małżonkowie N., stworzyli sztuczne warunki, co polegało na utworzeniu spółek, na które przekazano posiadanie gruntów należących do małżonków N. (wspólników tych spółek). Tymczasem organ trafnie przyjął, co zaaprobował WSA, że małżonkowie N. oraz utworzone przez nich trzy spółki, to jeden rolnik. Ponadto wpływu na prawidłowość powyższych ustaleń nie ma argumentacja skarżącej, że nie miała wpływu na działanie spółek, bowiem przestała być wspólnikiem w spółkach. W tym zakresie WSA trafnie przyjął, ze zmiana ta nie miała wpływu na powiązania kapitałowo-osobowe pomiędzy spółkami a małżonkami N. Była bowiem pozorna, co wyjaśnił wskazując, że skarżąca reprezentowała spółki jeszcze w 2016 r. przed organami Agencji oraz WSA. Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje także zarzut sformułowany w punkcie 2. skargi kasacyjnej polegający na niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ppsa – na skutek braku dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA naruszenia przez organ norm prawa materialnego - m.in. przepisów ustawy o KRS oraz KSH poprzez nieuwzględnienie przewidzianych na ich mocy skutków prawnych istniejących w sprawie okoliczności, a także art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 poprzez ich nieprawidłową wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła jakich konkretnie przepisów ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym i Kodeksu Spółek Handlowych dopuścił się naruszenia WSA w zaskarżonym wyroku, a co jest wymagane przez art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna w ogóle nie zawiera uzasadnienia postawionych w jej petitum zarzutów. Ponadto skarżąca kasacyjnie nie wykazała na czym polegała błędna wykładnia art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95, czego również bezwzględnie wymaga przepis art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Podsumowując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzone koszty (360 zł) obejmują udział pełnomocnika organu w rozprawie przed NSA, który nie prowadził sprawy przed WSA.