I GSK 1789/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3989/21 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 31 maja 2021 r. nr OB/271/2021 w przedmiocie odmowy przyznania płatności do bydła i przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3989/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.N. (skarżący) na decyzje Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictw w Warszawie (organ, skarżący kasacyjnie, Dyrektor ARiMR) z dnia 31 maja 2021 r., nr OB/271/2021 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla bydła i przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości, w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ciechanowie (organ I instancji) z dnia 18 marca 2021 r. w części dotyczącej odmowy przyznania płatności do bydła na 2020 r.; w pkt 2/ zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi skarżącego poprzez jej oddalenie w całości. Ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) do rozpoznania skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej k.p.a.) w zw. z art. 15 zzr ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 764; dalej: ustawa COVID-19) i art. 135 p.p.s.a. poprzez niezasadny zarzut postawionych organom ARiMR uchybień procesowych poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy doszło do zawieszenia biegu terminu związanego ze zgłoszeniem kupna zwierząt podczas gdy w/w art. 15 zzr ust.1 pkt 1 i 5 ustawy COVID-19 nie ma zastosowania w sprawie, gdyż zakres terminu na zgłoszenie przemieszczenia zwierząt jest terminem regulowanym przepisami unijnymi, a ustawodawca krajowy posiada jedynie kompetencje do unormowania terminu w granicach wyznaczonych przepisami unijnymi, a konsekwencji powyższe przepisy ustawy COVID-19 nie maja zastosowania w sprawie co oznacza, że nie doszło do zawieszenia terminu na zgłoszenia kupna zwierząt; - przepisów prawa materialnego, t.j.: 1) błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2727; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1815; dalej ustawa) w zw. z art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia (WE) nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/97 (Dz.U.UE.L.2000.204.1 z dnia 2000.08.11; dalej: rozporządzenie nr 1760/2000) w zw. z art. 288 zd. 2 i 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2 z dnia 2004.04.30; dalej: TFUE) w zw. z art. 15 zzr ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy COVID-19 w zw. z poprzez dokonanie wykładni, że bieg 7 dniowego terminu do dokonania czynności rejestracji przemieszczenia zwierząt może być zawieszany przepisami prawa krajowego - ustawy COVID-19 podczas gdy skoro termin zgłoszenie przemieszczenia zwierząt jest terminem regulowanym przepisami unijnymi, a ustawodawca krajowy posiada jedynie kompetencje do unormowania terminu w granicach wyznaczonych przepisami unijnymi, to jedynie przepis unijny mógł dokonać modyfikacji zmiany tego terminu w tym możliwości jego zawieszenia. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obydwóch podstawach kasacyjnych. W takim przypadku, co do zasady należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jednakże z uwagi, że wniesione zarzuty są wzajemnie powiązane Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna je łącznie. W rozpoznawanej sprawie istota sporu koncentruje się wokół zagadnienia czy termin 7 dni wskazany w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy może być zawieszany przepisami prawa krajowego ustawy COVID-19. W ocenie Sądu I instancji zgodnie z wprowadzonym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 przepisem art. 15zzr bieg tego terminu w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponieważ zakup zwierząt objętych wnioskiem zgłoszonych przez skarżącego 16 kwietnia 2020 r. miał miejsce 31 marca 2020 r., to zdaniem WSA termin 7 dni wskazany w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. Jego bieg nie skończył się zatem z upływem 7 kwietnia, a więc zgłoszenie wniesione przez skarżącego w dniu 16 kwietnia 2020 r. nie mogło być uznane za wniesione z uchybieniem terminu. Natomiast według organu treść przepisu art. 15 zzr ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy COVID-19 nie może dotyczyć zawieszenia terminu zgłoszenia przemieszczenia zwierząt, gdyż powyższy przepis mimo, że wskazany w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy to jednak wynika wprost z delegacji przepisów prawa unijnego. Zatem zawieszenie w/w biegu tego terminu w oparciu o przepis prawa krajowego w istocie ingeruje w przepisy prawa unijnego w zakresie modyfikacji terminów zgłoszenia przemieszczenia zwierząt pomimo, że w tym zakresie brak jest odpowiedniej kompetencji. W tak zarysowanym sporze rację należy przyznać Sądowi I instancji. Zgodnie z art. 15zzr 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 15zzr 5 ustawy COVID -19). Wykładnia językowa przedmiotowych przepisów prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i stanu epidemii - obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID -19. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy uwzględnić trzeba " ... kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów, tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią wirusa SARS-CoV-2, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli, skutkujących ograniczeniem działania wielu instytucji publicznych oraz jednoczesny publiczny apel środowisk prawniczych o podjęcie systemowej ochrony interesów prawnych obywateli poprzez wprowadzenie ustawowego zawieszenia biegnących terminów procesowych - należy ocenić wprowadzenie omawianych przepisów ustawy jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności.". Trafnie WSA wskazał, że " ... Rozwiązania te wprowadzone zostały w odpowiedzi na publiczny apel środowisk prawniczych i procedowane w sposób jawny - ustawodawca zapewnia bowiem obywatelom nieograniczony dostęp do treści projektów ustaw na każdym etapie ich procedowania. W tej sytuacji każdy obywatel znajdujący się w sytuacji, której omawiane przepisy dotyczą, miał nie tylko możliwość zapoznania się treścią proponowanych rozwiązań prawnych, ale miał także prawo oczekiwać, że z uwagi na istnienie w kraju stanu szczególnego, w którym ochrona zdrowia obywateli stanowi priorytet w działaniu państwa, państwo to, w trosce o ochronę innych nie priorytetowych interesów obywateli, wprowadzi w sposób skuteczny i efektywny instrumenty prawne, tak aby obywatele ograniczający swoją aktywność zgodnie z zaleceniami prozdrowotnymi, czy też doświadczający ograniczeń w działaniu instytucji publicznych, nie ponieśli z tego tytułu uszczerbku.". Skoro ustawodawca wprowadził przepisy szczególne, dające obywatelom swego rodzaju ochronę w postaci zawieszenia biegu terminów, na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, to skarżący miał uzasadnione podstawy do uznania, że zawieszenie to odnosi się także do jego przypadku. Jednocześnie nie miał żadnych podstaw i obowiązku badania czy wskazana regulacja zgodna jest z unormowaniami unijnymi. W sytuacji gdy działania skarżącego znajduje umocowanie w wyżej wskazanych przepisach nie może ponosić negatywnych skutków z tym związanych. W tym miejscu przypomnieć należy, że bezsporne w sprawie jest, iż zwierzęta objętych wnioskiem nabył 31 marca 2020 r., natomiast o fakcie tym powiadomił organ zgłoszeniem wniesionym w dniu 16 kwietnia 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od 14 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. poz. 433), a stan epidemii - od 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491). W związku z powyższym Sąd I instancji zasadnie uznał, że skoro termin określony w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy COVID -19, zgłoszenie wniesione przez skarżącego w dniu 16 kwietnia 2020 r. nie mogło być uznane za wniesione z uchybieniem terminu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.