I GSK 1803/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2975/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 13 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2975/16 uwzględnił skargę [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 13 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Siedlcach (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "Organ I instancji" decyzją z 21 czerwca 2016 r. przyznał [...] (dalej: "Skarżący" lub "Strona" płatność rolnośrodowiskową w wysokościach: 1) dla wariantu 4.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości [...] zł; 2) dla wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach NATURA 2000 w wysokości [...] zł. Płatność dla wariantu 4.1 została pomniejszona o [...] zł została pomniejszona (w stosunku do podstawowej wynoszącej [...] zł) o 18% ([...] zł) z uwagi na nieprawidłowość w postaci złożenia kompletnego wniosku w terminie sankcyjnym upływającym 18 dni roboczych po 15 czerwca 2015 r., to jest po terminie przewidzianym do złożenia wniosku (tzw. sankcja terminowa). Płatność dla wariantu 5.1 została pomniejszona o [...] zł z tytułu nałożenia dwóch sankcji. Pierwsza z nich to sankcja polegająca na pomniejszeniu płatności o 50% w stosunku do działki rolnej A1 o powierzchni 1,94 ha w związku ze stwierdzeniem, że Skarżący w odniesieniu do tej działki pozostawił nieskoszoną jej niewłaściwą część, to jest tą samą część, która była nieskoszona w 2013 r., co wynikało z porównania załączników graficznych załączonych do wniosku przez Skarżącego, jak i z wyników kontroli na miejscu. Tymczasem zgodnie z przepisami § 4 ust. 2 pkt 3 i załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2013 r., poz. 361, ze zm. dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") w przypadku wariantu 5.1 należy pozostawiać część działki nieskoszoną, przy czym w każdym roku powinna to być inna część działki. Sankcja 50% od płatności dla działki rolnej A1 (1,92 ha) została naliczona w wysokości 1328,90 zł, to jest: 1,94 ha x 1 370 zł (za hektar) X 50%. Na płatności dla wszystkich działek z wariantu 5.1 został również nałożona sankcja terminowa. w wysokości 18%. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "Organ odwoławczy" utrzymał w mocy decyzję Organu instancji. Organ II instancji w całości podzielił stanowisko Kierownika Biura wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Organ II instancji zwrócił ponadto uwagę, że w przypadku wariantu 5.1, [...] w dniu 15 czerwca 2016 r. złożył zmianę do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, w którym to wycofał część działek rolnych z płatności, tj. pow. 1,20 ha, w związku z czym łączna powierzchnia gruntów zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 5.1 wyniosła 11,62 ha. Wyjaśnił, że obszar zgłoszony we wniosku z uwzględnieniem wycofania części wniosku, tj. obszar wynoszący 11,62 ha, stanowi powierzchnię podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego przez [...] w pierwszym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego tj. 2013 r. Kierownik ARiMR wydał bowiem ostateczną decyzję nr [...] z 9 lipca 2015 r., którą to ustalił powierzchnię podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego jako 11,62 ha, Mimo, iż 2013 r. organ przyznał płatność jedynie do powierzchni 9,55 ha, to jednak do działek rolnych G, H, I, J, K, L o łącznej powierzchni 2,07 ha, zgłoszonych we wniosku na rok 2013, nie przyznano płatności z uwagi na wystąpienie siły wyższej i brak możliwości wykoszenia tych działek. Jednakże rolnik podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe do powierzchni stwierdzonej łącznie z działkami, na których wystąpiła siła wyższa. Dyrektor ARiMR wskazał, że głównym powodem pomniejszenia płatności było uzupełnienie braków na załącznikach graficznych dotyczących braku wyrysowania obszarów niekoszonych na zadeklarowanych działkach rolnych po terminie. Brak ten uniemożliwiał rozpatrzenie wniosku przez organ. A zatem w związku z tym, iż Skarżący uzupełnił wniosek (wraz z jego załącznikami graficznymi) dopiero w terminie 9 lipca 2015 r., stanowiło to podstawę do nałożenia sankcji terminowych. Dyrektor ARiMR powtórzył argumentację Organu I instancji co do sankcji 50% za nieskoszenie działki rolnej A w tym samym obszarze co w innym roku, wbrew wymogom programu w wariancie 5.1. Organ odwoławczy wyjaśnił, że poziom sankcji za pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, określony w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 324, dalej: "rozporządzenie zmieniające z 12 marca 2014 r.") uległ zmianie z 50% na 10% w 2014 r., a w 2015 z 10% na 5%, jednak w myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia zmieniającego rolnik, który na podstawie przepisów dotychczasowych podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe kontynuuje jego realizację zgodnie z przepisami dotychczasowymi, a zatem w stosunku do takiego rolnika jak Skarżący stosuje się nadal sankcję w wysokości 50%. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału z 13 września 2016 r., w której zarzucił: - nie dochowanie staranności dokonania rzetelnej oceny faktów zawartych w odwołaniu; - nie wzięcie pod uwagę korzystnych dla Skarżącego ustaleń wielkości powierzchni dokonanych w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej 6 czerwca 2016 r.; - oparcie decyzji na błędnych powierzchniach działek; - oparcie się na nieznanym Skarżącemu szkicu terenowym wykonanym przez inspektorów terenowych; - brak przedstawienia właściwych dowodów charakteryzujących cechy identyfikowalności (nazwa, nr data) zaistnienia przyczyn powodujących w ogóle możliwość zastosowania potrąceń; - oparcie się na niewłaściwej podstawie prawnej przy zastosowaniu potrąceń, co spowodowało ich zawyżenie; - błędne ustalenie powierzchni poszczególnych działek, która się stała podstawą do dokonania błędnych wyliczeń kwot potrąceń; - dokonanie zawyżonych i bezpodstawnych potrąceń należności. Uzasadniając skargę Skarżący podniósł, że powierzchnia 13,58 ha zgłoszona do płatności zarówno we wniosku w roku 2013 jak i latach następnych wynikała z przyjętego i obowiązującego planu rolnośrodowiskowego, który realizuje konsekwentnie w całości od chwili jego przyjęcia. Podkreślił, że to, iż teren (działka A) nie został skoszony w 2013 r. nie może być dowodem na niewykoszenie terenu również w roku 2014 i 2015. Wskazał, że pod koniec 2013 r. skutecznie wyeliminował przyczyny powodujące niewykoszenie terenu w roku 2013, na niewykoszonym z powodu podtopienia w 2013 r. terenie zaznaczył zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej sąsiadujące ze sobą części działki, które pozostawił jako niewykoszone kolejno w roku 2014 i w 2015. Stwierdził, że bezzasadność i bezprawność działania organu spowodowały wydanie decyzji o umorzeniu niesłusznie sugerującej wycofanie przez rolnika części wniosku dotyczącego płatności rolnośrodowiskowej, gdyż rolnik działał w dobrej wierze stosując się do złych sugestii pracownika Agencji i został narażony na straty finansowe. Ponadto dokonano w jego ocenie, w sposób samowolny i nieuprawniony fikcyjnego podziału trudnego do ustalenia granic działek, wprowadzając nową numerację: AA, BB, CC DD, EE, FF wbrew obowiązującemu programowi rolnośrodowiskowemu. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że przypisywane mu zmniejszenia powierzchni w trzecim roku realizacji programu jest absurdalne i bezzasadne. Wskazał, że organ źle zastosował przepisy wynikające z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. gdyż nie uwzględnił skutków nowelizacji dokonanej przez Ministra w dniu 15 marca i 27 października 2014 r. i nałożył sankcje wyższe od wymaganych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora ARiMR z 13 września 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika ARiMR podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) :ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: "ppsa"), uznając część zarzutów za uzasadnione. . WSA wskazał, że na jego rozstrzygnięcie zasadniczy wpływ miała okoliczność, że wyrokiem z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 4838/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z 13 października 2015 r. nr PRŚ/266/2015 w przedmiocie przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ) za rok 2013. Powołane orzeczenie sądu jest istotne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, albowiem m.in. na zawartych w uchylonej decyzji ustaleniach co do wielkości powierzchni, za którą skarżący otrzymał płatność za 2013 r., oparte zostały ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji co do powierzchni kwalifikującej się do płatności na 2015 r., a organ II instancji w całości podzielił ustalenia organu I instancji. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zobowiązanie rolnośrodowiskowe obejmuje obszar gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów, objęty obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8, z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 65/2011"), do których została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa. Wobec uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania Skarżącemu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (za rok 2013), straciły aktualność zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne co do wielkości obszaru zatwierdzonego w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 65/2011. Ponadto przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji Kierownika Biura z 21 czerwca 2016 r. organ II instancji nie uwzględnił "Protokołu z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG" z 6 czerwca 2016 r., zawierającego wyniki pomiaru powierzchni działek referencyjnych na miejscu, który również wywiera wpływ na ustalenie wielkości powierzchni kwalifikującej się do płatności w niniejszej sprawie. Pominięcie tego protokołu jako materiału dowodowego mogło mieć wpływ na dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Sąd I instancji za zasadny uznał zarzut Skarżącego dotyczący nieprawidłowych ustaleń w zakresie uchybień w realizacji Wariantu 5.1 na działce A. W ocenie WSA, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jasno, w jakiej części działka A powinna zostać wykoszona w 2015 r. zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej i na której części działki A w 2015 r. stwierdzono brak wykoszeń. Organ nie ustalił też w jakim zakresie niewykoszona w 2015 r. część działki A pokrywa się z powierzchnią przeznaczoną do niewykoszenia w 2015 r., określoną w planie działalności rolnośrodowiskowej. Brak tych ustaleń uniemożliwia sądowi prześledzenie toku rozumowania organu i w kontekście wystąpienia (lub braku) uchybień. Uzasadnienie w tej części jest nieczytelne, a to narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a., który realizuje zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Z tych względów sąd nie mógł skontrolować zaskarżonej decyzji. Wskazując na § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego WSA stwierdził, że sankcja w postaci zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej może zostać nałożona na rolnika tylko w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów. Jeżeli natomiast rolnik realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, brak podstaw do obciążania go sankcjami. Przepis § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi podstawę zmniejszenia płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, ale jedynie w roku, w którym uchybienie to stwierdzono (wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., II GSK 4983/16). Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący zastosowania niewłaściwych przepisów przy dokonywaniu potrąceń. Podzielił stanowisko Organu odwoławczego, co o tego, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z 12 marca 2014 r. rolnik, który na podstawie przepisów dotychczasowych podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe, kontynuuje jego realizację zgodnie z przepisami dotychczasowymi, tym że począwszy od dnia 15 marca 2015 r. nie może dokonać zmiany tego zobowiązania polegającej na: 1) jednorazowym zwiększeniu w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania obszaru gruntów, na których to zobowiązanie jest realizowane w zakresie wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, o którym mowa w § 1; 2) jednorazowym dodaniu w drugim albo trzecim roku realizacji tego zobowiązania wariantu pierwszego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, o którym mowa w § 1. W niniejszej sprawie Skarżący rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego w 2013 r., wobec czego do zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w przypadku stwierdzenia uchybień zastosowanie ma rozporządzenie rolnośrodowiskowe w brzmieniu obowiązującym przed 15 marca 2015 r. Od powyższego wyroku Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Pana [...] poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie w razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a. do rozpoznania skargi, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I naruszenie prawa materialnego; tj.: 1) niezastosowanie i pominięcie § 4 ust. 2 pkt 3 w związku z § 4 ust. 3 i w związku z załącznikiem nr 3 Rozdział IV ust. 2 pkt 4 lit. a tiret drugi rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2013 r., poz. 361, ze zm. dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe), zgodnie z którymi to przepisami rolnik jest zobowiązany do przestrzegania innych wymogów, określonych dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 3 do rozporządzenia MRiRW. Zgodnie zaś z przywołanym powyżej przepisem załącznika nr 3 w przypadku wariantu 5.1 obowiązują wymogi w przypadku użytkowania kośnego: pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki Acrocephalus paludicola - 30- 50%, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki, co doprowadziło Sąd do błędnych, niezrozumiałych ustaleń i arzutów, że organ nałożył sankcję 50% płatności z danej działki z powodu niewykoszenia przez rolnika w roku 2015 części działki rolnej podczas gdy powodem sankcji było dokonanie ustaleń, że rolnik w 2015 r. pozostawił nieskoszoną tą samą część powierzchni (deklaracja na załącznikach graficznych) co w roku 2013 (stwierdzenia z kontroli na miejscu) i co wprost wynikało z decyzji a tym samym również postawione zarzuty organowi na tą okoliczność są niezrozumiałe i całkowicie błędne i nietrafione; II naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że samo uchylenie decyzji przez Sąd w przedmiocie przyznania Skarżącemu pierwszej płatności za rok 2013 spowodowało, że straciły aktualność zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne co do wielkości obszaru zatwierdzonego w rozumieniu art. 6 ust.2 lit.c rozporzządzenia nr 65/2011 a tym samym i należy uchylić decyzję organu II instancji za rok 2015 podczas gdy w wyroku uchylającym decyzję organu II instancji dotyczącą roku 2013 Sąd podzielił ustalenia organu co do prawidłowo stwierdzonej powierzchni kwalifikowanej działek rolnych ustalonej na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu natomiast wskazał, że jedynym uchybieniem organu ARiMR skutkującym uchyleniem decyzji Dyrektora Mazowieckiego OR ARiMR był brak ustalenia stosunku działek rolnych do działek ewidencyjnych wobec stwierdzonych w sprawie niezgodności z normami, co - wobec operowania nieczytelnymi oznaczeniami działek, uniemożliwiało Sądowi prześledzenie toku rozumowania organu i zasadności dokonanych przez niego ustaleń, w kontekście wystąpienia (lub braku) wyłącznie niezgodności; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013(1]. Dz. U. z 2017, poz. 1856 ) poprzez uznanie, że organ II instancji nie rozpatrzył całości zgromadzonego w sprawie materiału poprzez pominięcie protokołu z oględzin działki referencyjnej z dnia 6 czerwca 2016 r. co mogło mieć wpływ na dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.,w zw. z art. 11 k.p.a oraz w związku z 141 § 4 p.p.s.a.. poprzez niezasadne uznanie iustalenie, że decyzja organu II instancji w części w jakiej dotyczy ustaleń co do działki rolnej A w zakresie braku wskazania w jakiej części działka ta powinna być wykoszona w roku 2015 r. zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej jest nieczytelna podczas decyzja organu II instancji wyraźnie i jednoznacznie wskazywała, że sankcje w zakresie tej działki nałożono nie z powodu niepozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej w stosunku do planu działalności rolnośrodowiskowej, a ze względu na pozostawienie nieskoszonego tego samego obszaru w roku (deklaracja na załączniku graficzym), który był nieskoszony również w 2013 r. (co wykryła kontrola na miejscu). Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. [...] nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia zgodności z prawem poddanego kontroli wyroku w tych zakresach, które nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej, o ile nie wpływają na ocenę nieważności postępowania. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 ppsa. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – pkt 2 art. 174 ppsa jak i naruszenie przepisów postępowania pkt 1 art. 174 ppsa, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że trafny jest zarzut, że bezpodstawne było uznanie przez Sąd I instancji, że straciły aktualność zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne co do wielkości obszaru zatwierdzonego w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit c rozporządzenia 65/2011 (zarzut z pkt. 1 zarzutów naruszenia przepisów postępowania). Ma rację skarżący kasacyjnie Organ, że WSA w Warszawie w wyroku sygn. akt V SA/Wa 4838/15 uznał za niezasadny zarzut nieprawidłowego ustalenia przez organ powierzchni działek, które to powierzchnie są inne, niż zadeklarowane przez Skarżącego we wniosku o płatność rolnośrodowiskową na rok 2013. WSA w tamtym prawomocnym wyroku uchylił decyzję organu II instancji z powodu błędnej interpretacji i wykładni rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 odnośnie przyjęcia terminu końcowego na wykonanie koszenia (kwestia, czy zaistniały nieprawidłowości w zakresie obowiązujących dla danej płatności norm i wymogów). W tamtym wyroku WSA stwierdził też, że organ wskazując oznaczenia działek na których doszło do niezgodności, nie ustalił stosunku działek rolnych do działek ewidencyjnych, co - wobec operowania nieczytelnymi oznaczeniami działek, uniemożliwiało Sądowi prześledzenie toku rozumowania organu i zasadności dokonanych przez niego ustaleń, w kontekście wystąpienia (lub braku) niezgodności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jasno, jakie niezgodności i na których działkach wystąpiły. Ponadto – jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie – Skarżący do przedmiotowej w sprawie płatności za 2015 r. zgłosił obszar o powierzchni 11,62 ha, a więc taki sam jak określony w decyzji dotyczącej 2013 r. Zatem nietrafne było stwierdzenia Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku objętego skargą kasacyjna w tej sprawie, jakoby wadliwość ustaleń faktycznych co do powierzchni działek wynikała z nieuwzględnienia wyroku w sprawie V SA/Wa 4838/15. ` Zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący nieprawidłowego uznania przez Sąd I instancji, że organ II instancji pominął protokół z oględzin działki referencyjnej z 6 czerwca 2016 r. (zarzut z pkt .2 zarzutów naruszenia przepisów postępowania). Ma rację skarżący kasacyjnie, że nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy. Protokół ten był wynikiem kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2016 r. w związku ze sprawą dotycząca płatności za 2014 rok. Wbrew stwierdzeniom Sądu I instancji, Organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu swej decyzji do tego protokołu. Trafnie stwierdził, że nie miał on znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż płatność uwzględniała cały areał zgłoszony przez Skarżącego do płatności (uwzględniając skuteczne wycofanie przezeń z wniosku części zgłaszanej pierwotnie powierzchni gruntów), a płatność nie może być przyznana do powierzchni większej, niż wynikająca z podjętego zobowiązania. Również trafny jest zarzut podniesiony w pkt. 3 zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji zarzucił niesłusznie decyzji Organu odwoławczego, że nie wskazano w jakiej części działka A powinna być wykoszona w roku 2015. Takie wskazanie nie było konieczne. Z § 4 ust. 2 pkt 3 i 8 i załącznika nr rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika m.in., że w przypadku wariantu 5.1 należy pozostawić określona procentowo część powierzchni działki rolnej nieskoszonej, ale w każdym roku powinno to dotyczyć innej części działki. Zatem organ nie musi wskazywać, jaka część działki ma być nieskoszona. To rolnik określa te części w każdym roku w określonych przepisami procentowo granicach, ale w każdym roku powinna to być część inna. Rolnik powinien też sam na załącznikach graficznych do wniosku o płatność zaznaczać a każdym roku tę niekoszoną część. I właśnie stwierdzenie, że na działce A pozostawała niewykoszona część ta sama w różnych latach stanowiło podstawę obniżenia płatności. Należy przy tym dodać, że Sąd I instancji poprzestając na tym niesłusznym zarzucie nie rozważył, czy stwierdzona w czasie kontroli na miejscu w 2013 r. niekoszona część działki A, ta sama co objęta wnioskiem przedmiotowym w tej sprawie (w roku 2015) była niekoszona z powodu świadomego wyboru Skarżącego, czy też w ogóle nie była objęta zabiegami agrotechnicznymi, niemożliwymi do przeprowadzenia ze względu na zalania, a tym samym była w części działek nieobjętej płatnością rolnośrodowiskową za 2013 r. Ponieważ podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów okazały się zasadny, przesądziło to o zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska Sądu I instancji co do uznania za wadliwe ustaleń faktycznych przyjętych przez organy przy wydaniu zaskarżonych decyzji. Skutkiem tego przedwczesne jest kontrola prawidłowości oceny przez Sąd I instancji zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczy § 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 4 ust. 3 i w związku z załącznikiem nr 3 Rozdziału IV ust. 2 pkt 4 lit. a tiret drugi rozporządzenia rolno środowiskowego. Rację ma Skarżący kasacyjnie, że z przepisu tego wynika, że w przypadku wariantu 5.1 programu rolno środowiskowego należy pozostawać określoną w tych przepisach procentowo nieskoszoną część działki, przy czym w każdym roku powinna to być inna część działki objętej programem. Zarzutem skargi kasacyjnej nie jest objęta wykładnia tego przepisu. Z tej przyczyny jak i ze względu na brak jednoznacznego stanowiska Sądu I instancji co do wykładni tych przepisów, brak jest podstaw do kwestionowania wykładni dokonanej przez Sąd I instancji, Wobec podniesienia przez Sąd I instancji wadliwości ustaleń faktycznych, Sąd I instancji nie przesądził o prawidłowości zastosowania tego przepisu. Rozpoznając ponownie skargę Sąd I instancji zobowiązany będzie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Będzie zobowiązany ponownie odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, nie tylko tych objętych argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego. Argumentacja ta odnosiła się bowiem, ze względu na treść at. 183 § 1 ppsa, tylko do kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej. Nieodniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do stanowiska Sądu I instancji we wszystkich kwestiach spornych podnoszonych w skardze do WSA nie oznacza ani akceptacji, ani negacji przez NSA stanowiska Sądu I instancji w kwestiach nie objętych skargą kasacyjną. Sąd I instancji powinien się też ustrzec przy ewentualnym uzasadnianiu wyroku błędów takich, jak błędne wskazywanie dat pism powoływanych w początkowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, zaskarżony wyrok należało uchylić na podstawie art. 185 § 1 ppsa i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów w całości na rzecz skarżącego kasacyjnie uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji kosztami postępowania sądowego.