I GSK 182/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Lu 442/22 w sprawie ze skargi [...] na czynność Prezydenta Miasta Lublin z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Prezydenta Miasta Lublin 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 442/22, po rozpoznaniu skargi M.R. (dalej: strona, skarżący) na czynność Prezydenta Miasta Lublin (dalej: organ, prezydent) w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji, stwierdził bezskuteczność czynności oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Organ czynnością z 29 czerwca 2022 r. nie wyraził zgody na udzielenie dotacji stronie na rzecz prowadzenia przedszkola w Lublinie (dalej: punkt przedszkolny) w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Organ wskazywał, że skarżący 23 kwietnia 2021 r. złożył wniosek o wyrażenie zgody na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego (1 stycznia 2022 r.), czyli od kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazywał, że brak zgody na udzielenie dotacji spowodowane jest trudną sytuacją finansową miasta Lublin i powiększającym się z roku na rok deficytem w budżecie miasta. W tym stanie rzeczy miasto Lublin, chcąc zapewnić środki na zadania obligatoryjne, nie było w stanie wygospodarować dodatkowych kwot na przekazanie nieobowiązkowej i pozaplanowej dotacji dla niepublicznych przedszkoli. WSA rozpatrując skargę złożoną przez stronę wskazał, że kwestia sporna w sprawie ogniskowała wokół zagadnienia czy odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 33 ust. 4 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2025 r., poz. 439, dalej: u.f.z.o.) jest wynikiem wnikliwego i rzetelnego przeanalizowania ze strony organu wszystkich istotnych okoliczności, w jakich skarżący ubiega się o uzyskanie dotacji oświatowej. Chodzi tu z jednej strony tła społecznego, lokalnych potrzeb i oczekiwań dotyczących standardów, jakości funkcjonowania przedszkoli na terenie Lublina, z drugiej zaś realnych możliwości budżetowych organu w tym zakresie. Sąd I instancji stwierdził szereg uchybień w kontrolowanym rozstrzygnięciu organu. Po pierwsze - organ nie wykazał konkretnej struktury finansowania opieki i edukacji przedszkolnej na terenie Lublina, przyjętych kryteriów i zakresu zrealizowanych ustawowych celów w tej sferze. Nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów faktycznych i prawnych, przemawiających za zasadnością finansowania przedszkoli, którymi mieszkańcy Lublina nie są zainteresowani, skoro są w nich wolne miejsca i za odmową finansowania tych placówek przedszkolnych, które cieszą się społecznym zaufaniem, skoro są wybierane przez rodziców i opiekunów. Organ całkowicie pominął w tej mierze stanowisko prawne wyrażone w orzeczeniach wydanych w sprawach o sygn. I SA/Lu 258/21 i I SA/Lu 62/22. Bez konkretnych danych, wielkości w tym przedmiocie nie sposób obiektywnie ocenić na ile dysponowanie środkami finansowymi na cele opieki i edukacji przedszkolnej jest adekwatne do realnych potrzeb i uzasadnionych oczekiwań mieszkańców Lublina. Po drugie - organ, nawiązując do konieczności finansowania innych placówek przedszkolnych, poza punktem skarżącego, ogólnie odesłał do załącznika. Ten załącznik, według jego tytułu, powinien obejmować dotowane przedszkola publiczne i niepubliczne. Wynika z niego, że w latach 2019-2021 przedszkoli w Lublinie ubyło (odpowiednio 95, 94, 94). Natomiast dzieci w przedszkolach przybyło (odpowiednio 4.243, 4.462, 4.657). Wobec tego potrzeby mieszkańców Lublina w zakresie opieki i edukacji przedszkolnej - co do zasady - są coraz większe nie tylko z punktu widzeniach ich jakości, profesjonalizmu, ale także liczby miejsc w przedszkolach. Jednak tego rodzaju placówek nie przybywa. Ww. załącznik obrazuje ilości dotowanych placówek przedszkolnych publicznych i niepublicznych. Organ nie wskazał precyzyjnie czy w odniesieniu do ilości dzieci w przedszkolach wielkości wymienione w załączniku obejmują obie kategorie placówek przedszkolnych, czyli publiczne i niepubliczne. Przy tym organ przemilczał konkretne pozycje i wielkości ujęte w tym załączniku. Nie przedstawił ich analizy. Nie wyprowadził żadnych wniosków na potrzeby rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. W sprawie sygn. I SA/Lu 62/22 WSA w Lublinie wyraźnie stwierdził, że jeśli, jak twierdzi organ, w 2021 r. przybyło dzieci korzystających z placówek przedszkolnych, to odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego w takich realiach pozostaje w sprzeczności z potrzebami lokalnej społeczności. Podsumowując Sąd I instancji orzekł, że organ ponownie nie rozpatrzył istoty sprawy. Wybrał błędne argumenty, które zostały zakwestionowane przez WSA w Lublinie w sprawach sygn.: I SA/Lu 258/21 i I SA/Lu 62/22 jako nieprawidłowe. Z powyższym orzeczeniem Sądu I instancji nie zgodził się Prezydent Miasta Lublina. W złożonej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: P.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) Naruszenie art. 33 ust. 4 ustawy u.f.z.o.) poprzez błędną jego interpretację, iż organ w sposób dowolny odmówił skarżącemu zgody na udzielenie dotacji w sytuacji gdy odmowa ta mieściła się w zakresie uznania administracyjnego organu, 2) Naruszenie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz, 2082, zwaną dalej u.o.f.z.o.) w zw. z art 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez niezastosowanie ww. przepisów przez WSA w Lublinie w sytuacji gdy udzielenie dotacji jednostkom systemu oświaty jest ograniczona trwaniem roku budżetowego. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z art. art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, branżowe centrum umiejętności lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28, art. 29, art. 30-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Z konstrukcji powołanej wyżej regulacji wynika, że w tym przypadku dotacja nie wynika z mocy samego prawa, co ma miejsce w przypadku art. 33 ust. 1 u.o.f.z.o., a jej przyznanie wiąże się z czynnością organu dotującego w istocie o konstytucyjnym charakterze. Dodatkowo uprawnienie organu właściwego do udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu tego organu. Powyższe oznacza, że bez wspomnianej czynności organu administracyjnego sprowadzającej się do udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego nie może być w ogóle mowy o istnieniu materialnego stosunku finansowoprawnego związanego z uprawnieniem do otrzymania dotacji przez podmiot dotowany. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie jest do zaakceptowania w praworządnym państwie czynienie zarzutu z faktu korzystania przez podmioty skarżące ze swoich uprawnień procesowych, jak też wyraźne negowanie zapadających w sprawie rozstrzygnięć sądowych. Nie można jednak tracić z pola widzenia rocznego charakteru budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Definicja dotacji została określona w art. 126 u.f.p., który stanowi, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zgodnie z art. 250 u.f.p. zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności: 1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; 2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale. Wreszcie zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 u.f.p. Z powołanych wyżej regulacji prawnych wynika generalna reguła dotycząca wykorzystywania dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego do końca roku budżetowego. Oznacza to, że proces udzielania, przekazywania i wykorzystania dotacji jest podporządkowany kalendarzowemu rokowi budżetowemu. Powyższe oznacza, że istotną cechą stosunku dotacyjnego, jest jego ustawowe ograniczenie czasowe do okresu roku budżetowego. Ograniczenie to ("roczność" dotacji) wynika z konstrukcji samego budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Co do zasady, dotyczy także wszystkich podmiotów oraz podejmowanych przez nich działań: organu uchwalającego budżet (który go planuje, co do zasady "na przyszłość" i na którym ciąży ustawowy obowiązek uchwalenia budżetu w odpowiednim terminie i z odpowiednim wyprzedzeniem), organu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji, organu ustalającego wysokość stawek dotacji, organu udzielającego dotacji, jak też podmiotu ją otrzymującego i rozliczającego. W konsekwencji należy uznać za zasadny zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż w 2022 r. Prezydent m. Lublina nie miał możliwości przyznania na podstawie art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. w terminie wcześniejszym dotacji za część 2021 r. Ze względu na upływ roku budżetowego 2021 r. postępowanie w wyżej wymienionym przedmiocie było w istocie już bezprzedmiotowe. Powyższe wnioski czynią zbędnym rozpoznanie zarzutu zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał drugi z zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony i na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę Strony jako niezasadną. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (360 zł) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).