I GSK 1872/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1452/18 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi I. Sp. z o.o. w W. na czynność Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania od decyzji określającej przypadającej do zwrotu kwotę dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 marca 2019 r. odrzucił skargę I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zawiadomienie z dnia 20 czerwca 2018 r. wydane zostało na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. - dalej: k.p.a.). Podkreslił, że art. 134 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym. Z kolei odnosząc się do możliwości zaskarżenia czynności pozostawienia podania (odwołania) bez rozpatrzenia Sąd przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w której wskazano, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.). Dodatkowo w powołanej uchwale stwierdzono, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. W związku z powyszym WSA odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6, art. 145 § 1 lit. c) w zw. z art. 64 § 2 i art. 134 k.p.a. polegającym na odrzuceniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 64 § 2 i art. 134 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis art. 64 § 2 jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, zaś przepis art. 134 k.p.a. jest przepisem regulującym postępowanie drugoinstancyjne, przeto nieuzupełnienie braków formalnych odwołania w terminie skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania w drodze ostatecznego postanowienia, zaskarżalnego skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 14 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1500 - dalej: ustawa o KRS) poprzez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że domniemanie prawdziwości danych wpisanych do rejestru jest wiążące dla organu administracji publicznej na płaszczyźnie prawa procesowego, podczas gdy celem norm prawnych zawartych w art. 17 ust. 1 i art. 14 ustawy jest ochrona przed szkodą osób, które działając w dobrej wierze, dokonały czynności prawnych z podmiotem wpisanym do rejestru, zaś na gruncie prawa procesowego zapewnienie takiej ochrony organowi administracji publicznej działającemu w sferze imperium nie jest konieczne, organ administracji publicznej nie jest osoba trzecią w rozumieniu art. 14 ustawy, a skuteczne wykazanie faktycznego umocowania do reprezentowania osoby prawnej przed organem administracji publicznej może mieć miejsce także w innej formie niż w formie odpisu z KRS, także wbrew domniemaniu z art. 17 ust. 1 ustawy i zakazowi powoływanie się przez podmiot wpisany do rejestru na dane w nim nieujawnione, czy wykreślone (art. 14 ustawy). Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że istota sporu sprowadza się do oceny czy zaskarżona przez skarżącą czynność Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, powołanych do kontroli określonej działalności administracji publicznej. Odpowiadając na tak postawione pytanie stwierdzić należy, że właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że zaskarżony akt nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani nie jest jednym z postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2-3 p.p.s.a. Nie można go również zakwalifikować jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W szczególności brak jest podstaw do zakwalifikowania ww. aktu jako postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., skoro stanowi on wyłącznie informację o braku możliwości merytorycznego rozpoznania odwołania z uwagi na nieuzupełnienie jego braków. Nie jest również innym aktem lub czynnością o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie zawiera elementów władztwa administracyjnego oraz nie przesądza jednostronnie o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Przepisy k.p.a. regulujące postępowanie w przypadku wniesienia odwołania nieczyniącego zadość ustalonym wymaganiom przewidują zamknięty katalog zwyczajnych środków zaskarżenia (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Żaden z tych środków zaskarżenia nie przysługuje od czynności materialno-technicznej pozostawienia podania (odwołania) bez rozpoznania, ponieważ czynność ta nie jest ani decyzją, ani postanowieniem. Następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji, co wyklucza kwestionowanie tej czynności w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Odnosząc się do argumentów powoływanych w skardze kasacyjnej podkreślić należy, że zarówno podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra Inwestycji i Rozwoju, jak i jego uzasadnienie jednoznacznie wskazuje, że zostało ono podjęte w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają argumenty związane z niewłaściwą, zdaniem skarżącej, formą rozstrzygnięcia. Bezzasadny jest również zarzut zawarty w punkcie II skargi kasacyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji bez znaczenia dla niniejszego postępowania są wyjaśnienia skarżącej, iż odwołanie w dacie jego sporządzenia i złożenia było podpisane zgodnie z zasadami reprezentacji obowiązującymi w spółce. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że przedmiot niniejszej sprawy dotyczy oceny czy pozostawienie bez rozpoznania odwołania mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania nie oznacza, że strona nie ma możliwości skutecznego zaskarżenia braku działania organu administracji publicznej do sądu administracyjnego. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli natomiast, w ocenie skarżącej, pozostawiony bez rozpoznania wniosek (odwołanie) spełniał kryterium kompletności, może ona złożyć skargę na bezczynność organu, żądając merytorycznego załatwienia sprawy. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek (odwołanie) strony zawierał braki, a zatem czy organ nie rozpoznając go pozostawał bezczynnym w sprawie. Taki pogląd zaprezentowany został w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach p.p.s.a. nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.