I GSK 1922/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 546/22 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr PB/12/22 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 10 800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 7 września 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 546/22 oddalił skargę A. M. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: organ lub Dyrektora OR) z 22 kwietnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1) naruszenie przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dostatecznego uzasadnienia wyroku oraz sporządzeniu uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami przepisów prawa, w szczególności poprzez brak odniesienia się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze (pkt I ppkt 2 i 3 oraz pkt 2 ppkt 2 petitum skargi) - co skutkowało brakiem możliwości ustalenia przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone orzeczenie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie przez Sąd I instancji upływu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu płatności i przyjęcie, że bieg terminu przedawnienia należy liczyć od daty wydania decyzji o przyznaniu skarżącej płatności na rok 2013 (tj. od dnia 21 lipca 2014 r.), co skutkowało błędnym przyjęciem, że zwrot należności w kwocie [...] zł (kwota pobranych przez skarżącą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2011-2013) nie uległ przedawnieniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości [działania potencjalnie mogącego wyrządzić szkodę w budżecie - działania lub zaniechania, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub budżetach które są zarządzane przez Wspólnoty(...)], a więc od daty złożenia wniosku o przyznanie płatności, a w przypadku nieprawidłowości ciągłych łub powtarzających się, termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała, tj. od dnia złożenia ostatniego wniosku, bowiem w sytuacji, gdy beneficjent składa wniosek o przyznanie płatności potencjalnie może spowodować szkodę; w konsekwencji Sąd I instancji powinien dojść do wniosku, że; - wydanie decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności nastąpiło po upływie 8 lat od momentu ustania nieprawidłowości, której rzekomo dopuściła się skarżąca, tj. po upływie 8 lat od daty złożenia przez skarżącą ostatniego wniosku o przyznanie jej płatności; - zwrot należności w kwocie [...] zł uległ przedawnieniu; - upływ terminu przedawnienia w oparciu o zasadę pewności prawa i zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej uniemożliwił wydanie decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności; b) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z uwagi na jego błędne zastosowanie i zaakceptowanie rozstrzygnięć organów o ustaleniu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, podczas gdy zwrot należności uległ przedawnieniu, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy przejawiając się w nieuchyleniu ostatecznej decyzji, mimo upływu okresu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 Rozporządzenia; właściwe zastosowanie w/w przepisu prawa materialnego powinno polegać na odmowie jego zastosowania przez Sąd I instancji, z uwagi na brak przesłanek warunkujących jego zastosowanie. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W pierwszej kolejności, jako najdalej idący, oceniono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W jego ramach skarżąca kasacyjnie podnosi brak odniesienia się przez Sąd I instancji do istotnych zarzutów podniesionych w skardze. Zarzut jest niezasadny. Wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. WSA odniósł się do istotnych w sprawie zarzutów, te zaś wskazywane przez skarżącą kasacyjnie do takich nie należą. Przede wszystkim dotyczyły one kwestii, które są pochodnie związane z podstawowym w sprawie spornym zagadnieniem jakim była prawidłowość wykładni i zastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Istota sporu w sprawie dotyczy prawidłowości wykładni oraz zastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 w zakresie określenia biegu przedawnienia nieprawidłowości dotyczących płatności uzyskanych w ramach wsparcia bezpośredniego za lata 2011-2013. W sprawie niekwestionowane są przy tym ustalenia Sądu I instancji, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości ciągłej polegającej na corocznym składaniu wniosków o przyznanie płatności za ww. lata. oraz że w toku biegu terminu przedawnienia dochodziło do jego przerwania. Powołany jako naruszony art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 stanowi: Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. (akapit pierwszy); W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. (akapit drugi); Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. (akapit trzeci); Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. (akapit czwarty). W niniejszej sprawie - co jak już wyżej zaznaczono - nie podważano, że miała miejsce nieprawidłowość ciągła. W tym względzie jednak błędne jest stanowisko WSA, ponieważ coroczne składanie wniosków o płatność, która była nienależna wypełnia znamiona nieprawidłowości powtarzającej się (a nie, jak to wskazał Sąd I instancji - nieprawidłowości ciągłej), bowiem naruszenie nie polegało na notorycznym (trwającym) w pewnym okresie (tutaj - około 3 lat) trwaniu naruszenia prawa, ale na naruszaniu prawa w określonych odstępach czasu (w uogólnieniu - mającego miejsce corocznie). Wadliwość ta jednak nie miała znaczenia dla zapadłego rozstrzygnięcia, ponieważ bieg terminu przedawnienia (jego rozpoczęcie) zarówno w odniesieniu do nieprawidłowości powtarzających się, jak i ciągłych określony jest tak samo. Wracając do meritum - w myśl przywołanej regulacji art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia 2988/95 okres przedawnienia nieprawidłowości powtarzającej się (tak jak i ciągłej) biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Wykładnia odnośnie daty ustania nieprawidłowości musi uwzględniać dyspozycję art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, który definiuje pojęcie "nieprawidłowości" jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii lub w budżetach zarządzanych przez nią (v. wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE C-59/14, pkt 23). Ustanie nieprawidłowości, o których mowa w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia 2988/95 powodujące rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia oznacza wystąpienie dwóch przesłanek, tj.: 1) zaprzestania przez podmiot działań lub zaniechań, które stanowią naruszenie prawa Unii; 2) szkody lub potencjalnej szkody w budżecie Unii. W tym względzie - jakkolwiek odnośnie do dopuszczenia się nieprawidłowości, a zatem nie mającej charakteru ciągłego lub powtarzającego się - wypowiadał się Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku C-59/14 (por. jego pkt 24). Jednakże pogląd, że obok przesłanki ustania działań lub zaniechań, które stanowią naruszenie prawa Unii zaistnieć ma także szkoda lub potencjalna szkoda w budżecie Unii jest prawidłowy także w przypadku nieprawidłowości powtarzających się (lub ciągłych). W art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 odwołano się bowiem do nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, której definicja zamieszczona jest w art. 1 ust. 2. Przywołać także trzeba i ten pogląd TSUE zawarty w wyżej przywołanym wyroku, że dies a quo znajduje się w chwili zdarzenia które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem. W ten sposób ułatwione zostaje osiągnięcie celu, jakim jest ochrona interesów finansowych Unii. (v. pkt 26 wyroku C-59/14). Odnosząc ten pogląd do nieprawidłowości powtarzających (lub ciągłych) należy dojść do wniosku, że zdarzeniem, które powoduje rozpoczęcie biegu terminu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95 jest albo data wystąpienia szkody (jeżeli szkoda ta powstała po zaprzestaniu przez podmiot działań lub zaniechań, które stanowią naruszenie prawa Unii) albo data zaprzestania/ustania przez podmiot działań lub zaniechań, które stanowią naruszenie prawa Unii (jeśli korzyść została przyznana przed ustaniem nieprawidłowości) – w zależności od tego, które ze wskazanych zdarzeń miało miejsce jako ostatnie. Innymi słowy, bieg terminu przedawnienia określony w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia 2988/95 rozpoczyna się w dacie ostatniego ze zdarzeń, którymi są bądź to wystąpienie szkody (ewentualnie potencjalnej szkody) w budżecie UE bądź to ustanie nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że czteroletni (podstawowy) okres przedawnienia należy liczyć od dnia w którym złożono ostatni z wniosków o płatność, ponieważ to wówczas zaistniała potencjalna szkoda, wypłata środków staje się formalnością (v. s. 9 skargi kasacyjnej). Stanowisko to nie jest trafne, należy bowiem wskazać, że pomoc nie mogłaby być udzielona (w tym wypłacona) bez wydania w tym przedmiocie stosownej decyzji organu. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że ustanie nieprawidłowości nastąpiło z dniem wydania decyzji przyznającej dopłatę za rok 2013, tj. 21 lipca 2014 r. Ustalenie to nie jest wadliwe, gdyż w tejże dacie doszło do zaistnienia potencjalnej szkody w budżecie UE, wypłata bowiem środków (a zatem szkoda realna) nastąpiła na podstawie tejże decyzji. Konsekwencją tego ustalenia jest uznanie, mające na uwadze niekwestionowane zaistnienie w sprawie przerwanie terminu przedawnienia - w odniesieniu do dokonanego przez organ ustalenia wobec skarżącej kasacyjnie zobowiązania z tytułu nienależnie pobranych płatności - że nie doszło do przedawnienia zobowiązania, nie upłynął bowiem maksymalny 8-letni termin przedawnienia. Przy czym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ów maksymalny termin nie upłynął w odniesieniu do dokonanego ustalenia zobowiązania zwrotowego przez organ II instancji, a nie jak to błędnie przyjął WSA - do wydania decyzji przez organ I instancji. Powyższe powoduje nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy ARiMR, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Skoro bowiem nie upłynął termin przedawnienia, organ orzekł o zwrocie uzyskanych płatności. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).