I GSK 1964/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1574/21 w sprawie ze skargi R. W., J. W. - wspólników P.H. "[...]" s.c. R. W., J. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr 020000/71/199579/2021 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych solidarnie na rzecz R. W. i J. W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1574/21 w sprawie ze skargi R. W., J. W. - wspólników spółki cywilnej P.H. "[...] w B. [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 sierpnia 2021 r., w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku - Białej z 22 czerwca 2021 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Od powyższego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 10 ust. 1, 2, 2a rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r., w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID – 19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371 i 713) – zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie COVID-19" poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w § 10 tego rozporządzenia ustawodawca nie zastrzegł, że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w odpowiednim rejestrze, lecz o faktycznie prowadzoną przeważającą działalność gospodarczą, przez co Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - dalej jako: "k.p.a") i uchylił zaskarżoną decyzję oraz naruszenie art. 31zo ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) – dalej: "ustawa o COVID-19", poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w celu ustalenia rodzaju przeważającej działalności gospodarczej, oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności, o której mowa w art. 31zo ustawy o COVID – 19, organ winien prowadzić postępowanie wyjaśniające. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, bo stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe. Podniesione przez organ zarzuty nie mogły go skutecznie podważyć. Przypomnieć należy, że w myśl wynikającej z art. 1 pkt 1 k.p.a. "klauzuli inwazyjnej" obowiązek stosowania tego aktu w sprawach załatwianych w drodze decyzji wchodzi w grę zawsze, gdy przepis szczególny nie stanowi wyraźnie inaczej (zob. Z. Kmieciak [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 34 i n.). Dopuszczalność odstępstw od przepisów k.p.a., a więc ustawy o szczególnej randze, bo noszącej tytuł "prawo" wzbudza w ogóle wiele kontrowersji. Określenia: "prawo", "kodeks", "ordynacja", zgodnie z § 19 pkt 2 i § 148 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zastrzeżone są bowiem do ustaw regulujących obszernie daną dziedzinę spraw i zarazem zawierających definicję znaczeń danych określeń, od których odstąpienie powinno mieć miejsce wyjątkowo. Na znaczenie regulacji kodeksowej i powinność respektowania jej postanowień przez ustawodawcę zwraca się od jakiegoś czasu w ustawodawstwie obcym (zob. wyroki czeskiego Trybunału Konstytucyjnego z 5.11.1996 r., Pl.ÚS 14/96, 3/1997 Sb., ECLI:CZ:US:1996:Pl.US.14.96 i z 12.07.2001 r., Pl.ÚS 11/2000, 322/2001 Sb., ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.11.2000). Nazwana klauzulą subsydiarności (Subsidiaritätsklausel) reguła stosowania przepisów kodeksu, o ile te odrębne nie stanowią inaczej, zobowiązuje zarazem do posługiwania się regulacją pozakodeksową wyłącznie wówczas, gdy jest to konieczne dla danej dziedziny i tylko w zakresie nienaruszającym tych zasad, których źródłem są postanowienia konstytucyjne (zob. J.-B. Auby, General Report [w:] J.-B. Auby (red.), Codification of Administrative Procedure, Bruxelles 2014, s. 12- 13, A. J. Belohlávek, Arbitration Law of Czech Republic: Practice and Procedure, Huntington, New York 2013, s. 1712, Ch. Koenig, Vorlesung allgemeines Verwaltungsrechteinschließlich Verwaltungsprozessrecht, https://www.jura.uni-bonn.de/fileadmin/Fachbereich_Rechtswissenschaft/Einrichtungen/Lehrstuehle/Koenig/Materialien_2019_SS/VL_Skript_SS_2019_Teil_I_VerwaltungsverfahrensR.pdf). We wskazanych w skardze kasacyjnej przepisach rozporządzenia, ani nawet w przytoczonych w uzasadnieniu przepisach ustawy o COVID-19 nie zawarto wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. Dokonując interpretacji tych przepisów trzeba mieć zatem na uwadze, że – ustawodawca nie ograniczył zakresu postępowania wyjaśniającego w sposób rozumiany przez organ. Takiego wyraźnego wskazania nie zredagowano. Biorąc pod uwagę wspomnianą zasadę stosowania przepisów k.p.a., rejestr REGON powinien stanowić podstawę ustaleń organu, jednak nie wyłączając innych dowodów, jeżeli okażą się niezbędne. Za nieprawidłowe zatem uznać należy stanowisko zakładające a priori eliminowanie innych niż dane z rejestru materiałów postępowania. Przywołane w środku odwoławczym przepisy nie uchylają przecież obowiązków organu wynikających z przepisu art. 77 ust. 1 czy art. 80 k.p.a. Warto zauważyć, że w ustawie Covid-19 w przypadkach, w których ustawodawca zamierzał takie wyłączenie wprowadzić, uczynił to wyraźnie, czego przykładem jest unormowanie zamieszczone choćby w art. 15zzb ust. 18 czy art. 15zzd ust. 18, bądź – pod pewnymi warunkami w art. 15zzzzzn pkt 1. Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie COVID-19 okazały się nieuzasadnione. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.