I GSK 199/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia WSA del. Artur Adamiec Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 150/17 w sprawie ze skargi J. Z. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 maja 2017r. sygn. akt I SA/Bk 150/17 oddalił skargę J. Z. na postanowienie Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie płatności na rok 2016. Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 119 ust. 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu "systemu ewidencji wniosków" w sytuacji gdy Sąd I instancji oparł swe orzeczenie bez posiadanego bezpośredniego dowodu na fakt, iż brak jest dowodu na zarejestrowanie wniosku w krajowym systemie ewidencji, a wniosek taki mógłby być jedynie wysnuty przez Sąd, w sytuacji w której na rozprawie przeprowadzony zostałby dowód uzupełniający z dokumentu w postaci wydruku z systemu ewidencji wniosków potwierdzający brak jego zaewidencjonowania; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niewyjaśniający stronie skarżącej podstawy przyjęcia (dowodu materialnego) o braku zarejestrowania wniosku w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w sytuacji w której Sąd I instancji bez podstawy znajdującej wyraz w dokumentach zebranych w toku postępowania wysnuł tezę, iż taki wniosek złożony przez skarżącego nie został zarejestrowany we właściwym terminie; art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z 61a k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie dzień złożenia kopii wniosku o przyznanie płatności stanowił dzień wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w sytuacji gdy dniem złożenia wniosku był dzień jego terminowej rejestracji w systemie elektronicznym, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, skutkujące tym samym brakiem uchylenia zaskarżonego postanowienia; art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy poczynionych przez organ, przy ich niepełności i wadliwości spowodowanych brakiem istnienia w aktach sprawy dowodu niezaewidencjonowania w systemie elektronicznym wniosku o przyznanie płatności skutkujących powstaniem wady niepełności zgromadzonego materiału dowodowego sprawy powodujących obligatoryjność uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza, zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał, zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały wywiedzione z podstawy z art. 176 pkt 2 p.p.s.a. tj. zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ mają one charakter komplementarny zostaną rozpoznane łącznie. Ich istota sprowadza się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy podjęły prawidłowe czynności związane ze złożoną przez skarżącego kopią wniosku o przyznanie płatności za 2016 r. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 119 ust. 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu "systemu ewidencji wniosków". Nie ma racji kasator, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował orzeczenie, pomimo braku bezpośredniego dowodu na "fakt, iż brak jest dowodu na zarejestrowanie wniosku w krajowym systemie ewidencji". Przede wszystkim pamiętać należy, że zawarty w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. zwrot normatywny "dowody uzupełniające" uzasadnia twierdzenie, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Kluczowe dla uznania prawidłowej oceny Sądu był niekwestionowany przez skarżącego kasacyjnie na żadnym etapie postępowania fakt, że nie przedłożył on żadnych dowodów świadczących o tym, że oryginał wniosku został złożony w terminie (do 15 czerwca 2016 roku). Nie budzi wątpliwości NSA, że informacja skarżącego, że wniosek o płatność na rok 2016 przygotowany przez pracownika Powiatowego Zespołu Doradztwa Rolniczego w Białymstoku w dniu 14 kwietnia 2016r., a następnie przez niego opłacony, nie stanowi dowodu, że wniosek o płatność został złożony w terminie, a jedynie, tak jak wskazał Sąd, dowód opłaty za usługę doradczą i wyjaśnienia skarżącego potwierdzają jego zamiar złożenia wniosku, zaś brak dowodu nadania przesyłki na poczcie, bądź dowodu przyjęcia przesyłki bezpośrednio przez Agencję, słusznie wojewódzki sąd administracyjny uznał za brak dowodu potwierdzającego złożenie wniosku w terminie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż strona uprawniona do złożenia wniosku o płatność jest dysponentem tego postępowania zatem musi zadbać o spełnienie wymogów formalnych wniosku, w tym o wykazanie nadania go w terminie. Datę nadania pisma w urzędzie pocztowym potwierdzają dwa dowody: stempel pocztowy na kopercie przesyłki (w przypadku przesyłek nierejestrowanych) oraz dowód nadania (w przypadku przesyłek rejestrowanych). Jakkolwiek nadanie pisma przesyłką zwykłą jest równie skuteczne, jak nadanie go przesyłką poleconą (rejestrowaną), jednakże tylko nadanie przesyłką rejestrowaną daje nadawcy gwarancję, że data oddania pisma w placówce pocztowej będzie datą nadania. Nadanie pisma jako przesyłki zwykłej obarczone jest zatem pewnym ryzykiem, związanym z pozbawieniem się przez jego nadawcę urzędowego dowodu w postaci potwierdzenia nadania, stwierdzającego w sposób pewny datę nadania pisma. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie podał jaką przesyłką wysłał wniosek, ograniczając się do stwierdzenia, że "nie posiada potwierdzenia nadania przesyłki". Nie przedstawił też żadnych innych dowodów wskazujących na datę nadania przesyłki bowiem za takie, jak wyżej wskazano nie mogły być uznane czynności zmierzające do prawidłowego sporządzenia wniosku. W tej sytuacji jedyną możliwą do przyjęcia datą wniesienia wniosku jest data jego wpływu do organu w dniu 21 listopada 2016 roku. Ponieważ skarżący kasacyjnie nie wskazał żadnych dowodów potwierdzających złożenie oryginału wniosku w terminie, wynikającym z ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz rozporządzeń krajowego z dnia 16 maja 2016 roku i unijnego z 11 marca 2014 roku, to organ nie miał obowiązku przeprowadzania dowodu z systemu ewidencji wniosków zaś Sąd I instancji nie był zobowiązany do prowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu. Intencją autora skargi kasacyjnej jest wykazanie zarzutami naruszenia procedury istnienie zaniechań po stronie organu i Sądu w zakresie inicjatywy dowodowej, przy pominięciu nie tylko rozkładu ciężaru dowodowego w tego rodzaju sprawach ale także okoliczności, że organ pierwszy raz z wnioskiem skarżącego kasacyjnie zetknął się dopiero w listopadzie 2016 roku i przy braku jakichkolwiek dowodów, że wniosek został złożony wcześniej, nie tylko nie miał obowiązku poszukiwania tych dowodów we własnym zakresie, ale sekwencja zdarzeń i reakcja organu, świadczyła o braku uprzedniego zarejestrowania wniosku w systemie. Wymóg złożenia wniosku w terminie obciąża kasatora. Jak już zaznaczono, wybór sposobu złożenia wniosku należy do strony, względnie jej pełnomocnika. Może ona złożyć go bezpośrednio w Agencji, uzyskując potwierdzenie daty złożenia pisma przez prezentatę na jego odpisie, ale może też nadać pismo zawierające wniosek w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (pomijając szczególne formy przewidziane dla osób znajdujących się poza granicami kraju, żołnierzy lub osób pozbawienia wolności). Nadawca przesyłki może ją nadać jako przesyłkę rejestrowaną, cechującą się pewnością co do daty nadania i pewnością dowodzenia tego faktu dokumentem urzędowym, albo też jako przesyłkę nierejestrowaną - tańszą i nie wymagającą przeprowadzania procedury nadania przesyłki - pozbawiając się jednak wspomnianej pewności dowodzenia daty nadania. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący przyznał, że nie posiada dowodu potwierdzenia nadania przesyłki. Tym samym podjął ryzyko wynikające z pozbawienia się możliwości dowodzenia daty nadania w sposób pewny. Ryzyko to jako podmiot korzystający ze środków pomocowych musi brać pod uwagę. Jeżeli jednak ryzyko takie podejmuje i wskutek tego nie jest w stanie przedstawić dowodu dopełnienia określonej czynności prawnej w terminie, nie może domagać się uznania czynności za dokonaną terminowo. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób określony w petitum skargi kasacyjnej. Naruszenie wskazanego przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Taka sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie. Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił jaki stan faktyczny stanowił podstawę rozstrzygnięcia a dokonana ocena prawna prowadzonego przez organ postępowania została również przez Sąd I instancji umotywowana. NSA zwraca uwagę, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s. Tymczasem argumentacja towarzysząca temu zarzutowi ma charakter polemiczny wobec stanowiska Sądu pierwszej instancji, co czyni ten zarzut niezasadnym. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.